建好小城镇，促进城市化健康发展

国土资源部不动产登记中心  佟绍伟

城市化是经济社会发展的必然结果。如何积极稳妥地推进城市化，避免国外城市化中的失业、犯罪、贫民窟问题，是我国今后面临的重大问题。通过各种规划，合理确定城市布局，结合社会主义新农村建设，建设好众多的小城镇，将对我国城市化的健康发展起到非常重要的作用。

一、国内外城市化的实践表明，必须建好众多小城镇

近些年，中心城市的无限膨胀和中小城市的不断衰落所形成的冰火两重天，是世界各国和地区普遍存在的现象。

1、拉美、非洲、南亚、东南亚的城市人口主要集中在中心城市，使得这些地区一直在“中等收入陷阱”中苦苦挣扎

上世纪中期，拉美国家机械地学习北美大农业，地主购买大型的农业机械后，将土地从租户手中收回，然后自己直接耕种，迅速地扩大了土地经营规模，农业甚至比工业更早地实现了现代化。然而，那些失去土地的农民不得不一下子涌入了城市。由于小城市就业机会很少，他们只能选择涌入中心城市。但是，这些中心城市不可能一下子提供足够的就业机会和足够的住房，导致这些农民要么流离失所，要么住在“贫民窟”，城市中充满的失业、犯罪，社会矛盾异常尖锐，直至爆发农民起义。社会环境的急剧恶化，迫使资本大量外流，一度欣欣向荣的经济却变成百业凋敝，至今仍在“中等收入陷阱”中苦苦挣扎。因此，“中等收入陷阱”也被学界称为“拉美陷阱”。其他地区如非洲、东南亚、南亚存在同样的问题。那些无地农民只能进入城市，而且只能进入中心城市。稍微观察一下就可看出，越是贫困的人越是集中在中心城市，如里约热内卢、布宜诺斯艾利斯、墨西哥城、马尼拉、孟买等等。仅在印度孟买，就有三分之二的人生活在贫民窟。失业、犯罪、贫民窟、贩毒吸毒、动辄向政府示威成了这些地区的生活常态。

2、由于中小城市的就业越来越难，发达经济体正在发生着二次城市化，人口不断由中小城市向中心城市集中

尽管已经完成了城市化，但在发达经济体，人口仍然从中小城市向中心城市集中，导致中小城市的房屋空置率越来越高，房价停滞甚至不断下跌，而尽管经济发展缓慢甚至停滞，中心城市的房价却越来越高。日本三四线城市的房屋空置率达到30%-40%，而东京等中心城市的房价反而上涨30%-40%。东京动员上百万的老年人到三四线城市养老，也鲜有人响应，估计老年人们是担心三四线城市的医疗等基础设施不行。在韩国，年轻人也在逐渐向首尔迁移，导致本已高得离谱的房价仍在不断上涨。因此，首尔政府不得不正在修改城市规划，以增加住宅供应。台湾地区的年轻人也在不断向台北集聚，就业难，买房难，导致年轻人的选票都投给了民进党，国民党再次丢失政权。在俄罗斯，年轻人也在从全俄各地向莫斯科集中，导致莫斯科房价不断上涨。在瑞典，人口向斯德哥尔摩集中的势头也是汹涌澎湃，该城的人口竟然占据了全国总人口的10%。在法国和英国，人口同样在向着巴黎和伦敦集聚，导致其房价也都在节节攀升。伦敦的房租已经占据生活支出的60%以上。过去西方的年轻人都非常独立，以依靠父母为耻，但现在越来越多的年轻人不但买不起房子，而且也租不起房子，结婚之后也不得不与父母居住在一起，也成了“啃老族”。

3、中国的城市化虽然没有完成，也出现了二次城市化的苗头

由于中心城市在地理区位、基础设施等方面的特殊优势，资本出于逐利的本性，源源不断地向这些城市流入和集中。这些中心城市也就相应地产生了大量的就业机会，人口也就自然地随着资本流动而向这些城市集中。因此，近些年来，北上广深等中心城市一直都是“小白领”的首选就业地。每年近千万的大中专毕业生大部分都在这些城市就业。即使在本地城市化了的农民，许多还要离开所在城镇到北上广深打工。人口向北上广深集中的结果，当然是房价令人乍舌的节节攀升，已经压得小白领们喘不过气，出现了所谓的“蚁族”。即便如此，在权衡利弊后，小白领们还是不得不选择在北上广深就业。2008年次贷危机后，许多“小白领”试图逃离北上广，但未过两年，大部分人又原路返回。因此，北上广深等中心城市的房价还会不断上涨，小白领们不知还要面临怎样的窘境。清华大学李稻葵教授最近提出了“中产收入陷阱”这个概念，说的就是小白领们面临的窘迫处境。与此同时，随着中国经济发展速度放缓，中小城市的经济越来越萧条，中小城市的就业机会越来越少，许多城市新区都成了空城、鬼城，房地产价格要么是有价无市，要么是停滞不前甚至不断下跌。近些年，东北地区的人口净流出每年高达100万人，黑龙江的许多地级市每年人口净流出都达到几万人，几乎都流入了长三角、珠三角和京津冀地区。人口只能涌入北上广深等中心城市，因而不断推动着这些中心城市的房价高上再高。

中心城市的无限膨胀和中小城市的不断衰落，会产生一系列的经济和社会问题。一是中心城市的无限膨胀会不断激化城市的居住问题。北上广深再发展，也不可能容下13亿人。但如果居住问题不能得到妥善解决，北上广深的社会环境肯定会受到严重影响。二是中心城市的无限膨胀还会形成一个无所事事游手好闲的群体，这在广大发展中国家已经屡见不鲜。其实，在北上广深也出现这样的人，吃着低保，住着保障房，却时常发泄对政府的不满。三是中心城市的养老也是我们将来要面临的重大课题。韩国老年人的贫困率达到了40%，在我国香港地区老年贫困率也达到30%。在欧美发达经济体，老年人贫困的问题同样存在。四是中小城市的不断衰落必然造成资源的巨大浪费。如果我们不未雨绸缪，建好小城镇，将会严重影响我国城市化的健康发展。

二、发展小城镇、促进城市化健康发展的德国经验

在全世界人口都在向中心城市集聚的浪潮中，德国受到的影响要小得多。通过采取多种措施，德国力求让每个城市都有产业，尽量让人们在本地就业，而且城市有郊区，有菜地，有生态用地，不但有效地控制了房价的不合理上涨，也降低了人们的生活成本，改善了人们的居住环境。

1、德国建设小城镇的主要特点

一是城镇规模小、数量多、分布均衡。在德国，除了柏林、汉堡等少数城市稍显拥挤外，绝大多数是环境比较幽静的中小城市，商店、工厂、住宅区分布合理。德国城市化率达到90%，其最大城市柏林的人口约340万人，港口城市汉堡以180万人位居第二，第三大城市慕尼黑约为130万人。在德国列为全国主要城市的有36个，其中人口在百万以上的仅有 4个，各城市人口分布很均衡。德国的11个大都市圈聚集着全国一半人口。杜塞尔多夫市区人口仅约57万人，在以其为中心的方圆500公里范围内却是拥有1150万人口的莱茵-鲁尔经济区。二是行政资源与公共服务的地区间及城乡间等值化分布。战后德国的城市化发展道路不是通过耕地变厂房、农村变城市、人口及资源向中心城市集中的模式，而是就地城市化、城乡均衡的去中心化发展模式。德国主要的行政机构、医院、大学和文化设施等公共资源分布在不同地区而非集中在几个大城市。同时，不管是城镇还是乡村，每个住宅区的设施都规划齐全，没有质的差异。市场分布均衡，除综合性超级市场外，小城镇都设立就地交易市场，附近农场主可携带农产品上市直接交易，保证产品新鲜。为振兴中小城镇，德国政府创造了各种物质和文化条件，消减城乡和地域差距，满足当地居民合理的工作与生活需要。

2、德国小城镇发展的实现路径

一是立法平衡原则。德国宪法规定，德国应追求区域的平衡发展和共同富裕。德国通过立法促进竞争，反对集中和垄断。尤其是，德国宪法保障选举、工作、迁徙、教育等公民权利没有城乡差异。德国农民要进城，只需到市政局登记并且按规定纳税，就可成为城市居民。德国还依靠行政和立法手段，建立包括社会保险、社会福利和社会救济等在内的社会保障制度，通过收入再分配达到经济效率与社会公平的兼顾，进一步削弱地区间和城乡间的差异。德国大中小城市之间以及城乡之间的基础设施、工作机会、社会保障、就医等条件几乎没有差异，小城镇的通讯、电力、供水等条件与大都市相比丝毫不差，医院、学校、购物场所等一应俱全。基于立法与行政下的无差异保障，人们没有进城的强烈愿望。二是城市规划的均衡理念。德国推行的地区发展规划，一直力图使地区、城乡平衡发展，使城镇建设同经济、社会未来发展的要求相吻合。在这一理念主导下，小城镇星罗棋布而功能齐全，城市交通拥挤等问题得以缓解。三是行政机构及公共服务设施的去中心化分布。首先是行政机构分布的去中心化。德国的政府部门分散在各个城市。例如，环保部分布在柏林和波恩两个城市。而环保部的三个分支机构分别设置在不同地区。联邦宪法法院和联邦法院在卡尔斯鲁厄，联邦中央银行在法兰克福，联邦统计局在威斯巴登，联邦劳动局在纽伦堡，经济与技术部在柏林。其次是教育、医疗等公共服务设施设置的去中心化。德国的医疗和教育机构也是均衡地分布，每个城市都有著名的高校，每个地区的医院没有大的差异。因此，德国公共资源及服务的去中心化基本消除了人口集中涌向大城市的动机。四是城镇化住房建设与管理的多元化。德国在城镇化过程中，在城市管理、住宅建筑、城市布局等方面形成了“政府主导、多方参与、全面规划、综合治理”的多元化格局，住房问题的系统安排对小城镇的去中心化发展起到了重要的支撑作用。首先是覆盖移民的住房统一规划。1875年，普鲁士制定了城市管理法规，要求对城市的扩建、管理、建筑住宅等都必须统一规划。在建房之前，有关部门要对移民进行调查，考核他们的住房情况，以便纳入住房系统。另外，针对农村移民，德国提供了大量福利性的住房，并由市政当局管理。这种福利住房带有公共建筑的性质，房屋构造比较简单，租金比较低廉，为进入城市的农村移民提供了方便，颇受欢迎。其次是政府、企业和协会多方参与。各州法律明文规定，各个城市代表机构对城市房产都享有一定的份额。国家、城市和各大企业以及个人都以不同的方式参与城市住宅建设，各方有权商议购买土地和建房的价格，以便达到多方共赢。大企业在工厂周围建造工人住宅区、生活区，就地解决本单位外来移民的居住问题。不少企业家在建立工厂的同时便已经开始给工人建造住房。相当数量的新工业城镇和农村建起大量住宅，德国劳动者的住房问题得到缓解。五是德国房地产市场“重租轻购、两端控制”的调控机制。这源自德国社会市场经济模式。在供给端，政府补贴开发房地产，对租金有严格的限制，同时严禁出售，从而杜绝了大量房地产集中在少数群体手中的可能。在需求端，政府通过各种方式提供住房补贴，补贴对象严格限制在有资格接受补贴的人，而不与权力挂钩。稳定的住房保障为去中心的城镇化发展提供了良性发展的住房市场。六是公共财政制度渗透着浓厚的均衡理念，为区域和城乡间均衡发展提供了财力支持。

三、发展好小城镇，促进我国城市化健康发展

我国是社会主义国家，实行土地的公有制，有中国共产党的强有力的领导，应该更有条件建设好各类小城镇，以保证我国城市化的健康发展。

1、扎扎实实做好小城镇规划，减少小城镇发展的盲目性

一是制定出并落实好全国的城市布局规划，确保小城镇的应有地位。充分考虑各地经济发展水平及发展潜力、人口、土地资源、交通等综合因素，科学确定全国各类小城镇的数量及人口、占地规模。其他各类规划都要与此相衔接，以引导各类生产和经济要素向这些小城镇集中。小城镇的布局一定要保证一定的规模，不能村村点火、户户冒烟、遍地开花。因为只有一定的规模，才能发挥城镇的集聚效益，降低生产和生活成本，减少资源的浪费和环境的破坏。从当前全国各类小城镇的分布来看，确定2000多个县城和东部地区的一些特色小镇作为今后重点发展的小城镇应该比较合适，不应再去增加新的小城镇。因为现有的2000多个县城已经形成了比较完备的基础设施，具备了一定的人口规模，许多县城都建有大片的新区，存有大量的闲置建设用地，在此基础上进一步发展可以大大降低建设成本，减少土地资源和其他投资的的浪费。二是要做好每个小城镇的长远规划，防止一哄而起、大干快上。根据每个小城镇的自身特点，充分考虑城市发展的各种因素，安排好城镇各项事业的发展。否则，等到城镇建成后，就会出现各种各样的问题，到时候再去弥补就会付出巨大的代价。比如，随着汽车的普及，堵车已成家常便饭，而过去小城镇的规划没有规划足够的道路、停车位，导致有的小城镇的堵车现象比大城市还严重。加拿大首都渥太华每隔50米到100米就是一条道路，纵横交错形成棋盘状的道路网。在最繁华的国会山还有近万平方米的停车场，停车场旁还建有7层的停车楼。渥太华市政府的办公楼有两层，而停车场却建有三层。因此，在渥太华很少发生堵车的问题。三是最重要的是要保证小城镇有产业支撑，有就业机会，否则这样的小城镇就没有活力、没有前途。前些年，有些地方为了完成上面下达的城市化指标，本来没有就业机会，却硬是将农民拉入城市。导致这些被城市化了的农民，只好扛着锄头乘电梯，骑着摩托去种地，反而增加了生产和生活的成本。

2、完善并落实好有关产业政策，引导资本流向向小城镇

小城镇布局规划一旦确定，国家各项产业政策就应该相应地予以调整，以引导各类资本流入小城镇。一是有关基础设施建设的国家投资要有计划地向小城镇倾斜，以不断改善小城镇的投资环境和生活环境，增加对各类资本的吸引力，以资本的流入带动人才和人口的流入。二是要严格限制资本流入中心城市。从当前的情况看，资本仍在汹涌地涌入中心城市。但这些中心城市一方面放任着资本涌入，一方面却采取各种行政手段限制人口流入，甚至采取各种行政手段驱赶外地人口。如果这种局面不改变，资本会毫不犹豫地依然选择流入中心城市，那么中心城市膨胀的势头还会继续，小城镇的发展和建设就会成为一句空话。伦敦从十九世纪中叶就提出控制城市规模，至今仍在不断扩张。北京也早就提出了控制城市规模，但不幸的是这些年又扩展了好多倍。

3、小城镇建设与村庄建设要相互衔接好，不要以为有了小城镇建设就可以不要村庄建设。

城市化虽然不可逆转，但鉴于我国的人口状况，仍然还有大量人口生活在农村。即使将来城市化率达到70%，仍将有4.5亿的人口生活在农村。因此，必须按照党中央的要求，切切实实地做好社会主义新农村建设。一是要持续增加农村基础设施的投入，让农民感到生活在农村不比生活在城市差，这样可避免农村人口盲目流入城市。二是要切实贯彻好中央的有关规定，保护好进城农民的土地承包权、宅基地使用权和集体财产收益权。我们不能保证中国的经济总是保持中高速增长，一旦经济增速大幅度下滑甚至出现负增长，必将产生大量的失业人口。建设好新农村，可以为这些失业人口留条后路，从而维持社会的长治久安。最近，由于接近50%的失业率，马其顿正在颁布有关优惠政策，动员城里人回乡下种地。希腊因为债务问题，国家已接近崩溃，有的失业人员不得不重新选择了回乡务农。遗憾的是，尽管在本世纪初党中央就提出了建设社会主义新农村的重大决策，但并未引起各级地方政府的足够重视，农村非但未有大的改观，许多地方的农村甚至在不断衰落，甚至成为环境污染的重灾区。农村男青年择偶越来越难，已出现了许多“光棍村”。

4、以基础教育的全面职业化，培养众多的“技术农民”和“技术工人”，推动“大众创业，万众创新”，为小城镇发展提供足够的人才保证

设立众多的小城镇，只是为创业者提供了众多的平台，而创业者才是小城镇发展的主角。没有众多的创业者，小城镇的发展也就无从谈起。但是现行我国的教育却难以承担起这个重任，因为我国的教育严重脱离实际，孩子们远离大自然，远离生产实践和社会实践，从早到晚除了教室就是回家，除了作业还是作业，每年培养的近千万的大学生，真正有技术、有手艺、有开创性思维的很少，大部分所学的专业很软，只能从事文员工作，只适合于在党政机关工作。随着党政机关人满为患，他们的就业变得越来越难，因为企业需要的主要是各类技术人员。因此就业而出现了这样尴尬的局面：一边是熟练技工的短缺，一边却是大学生就业难。钱学森几次问温家宝总理，为什么我们的教育培养不出杰出的人才。因此，必须大刀阔斧地改革我们的教育，实行基础教育的全面职业化，让全国人民人人有技术、人人有手艺，涌现出众多的技术工人和技术农民，以推动“大众创业，万众创新”。

所谓“基础教育的全面职业化”，就是实行“半工半读制”和“半耕半读制”。从幼儿园开始，将手工课、生产实践课、社会实践课列为中小学的主要课程，大幅度地提高孩子们的动手能力，实现“人人有技术，人人有手艺”。在这方面，日本、德国、瑞士为我们树立了榜样。在这些国家，都号称有十万家的百年老店，兢兢业业地从事着各种行业，生产着全世界最优质的产品。有的家族，甚至几百年只生产一种零配件。瑞士的一块手表，就可能解决一个家庭一年的生计。即使发生经济危机，这些国家也会在风浪中屹立不倒。而以拉美国家为代表的许多国家，老百姓在农村无地可种，在城市又没有技术手艺，全靠国家出卖资源为生，一旦遇到经济危机，就会导致国家的政治危机。

有人可能担心，基础教育的全面职业化会耽误孩子们的书本学习，培养不出杰出的人才。实际上，科学和发明的灵感主要来自于大自然，来自于生产实践和社会实践。有一门学科叫仿生学，也就是人类的许多发明创造来自于自然现象的启迪。让孩子接近大自然，参加生产实践和社会实践，才能激发他们的灵感，涌现出各种杰出的人才，才能回答好“钱学森之问”。