中华文明博大精深、源远流长。我国文物资源丰厚，是世界文物最多的国家，文博产业发展潜力巨大。然而，由于文博法制、体制和机制等方面存在的问题突出，导致大量珍贵文物保管失当、难以合法流通，文物经济、文化、艺术、历史价值得不到挖掘，文博产业发展严重滞后。建议按照党的十九届四中全会关于深化文化体制改革精神，完善文博法制建设，改革文博管理体制，规范文博市场行为，着力推进文博治理体系和治理能力现代化，促进文博市场化、金融化、产业化、国际化发展，释放文博产业巨大的市场潜力，为我国经济发展提供强大的增长动力。

  一、我国文博产业资源丰富、发展潜力巨大

文物包含可移动文物、不可移动文物和非物质文化遗产。文博产业，指文物艺术品及其衍生品和博物馆市场化发展所形成的文化产业。文博资源指由国有、民营企业所有、民办非企业和个人所有的可移动、不可移动文物资产。

 （一）我国文博资源丰富。我国已经登记在册的不可移动文物有 766722 处、文物藏品 4138.9 万件（套）；世界遗产55 项，非物质文化遗产 39 项。近二、三十年来，随着全国基础设施建设加快，深埋地下的文物流落民间，初步估计民间可移动文物在 10 亿件左右，超出登记造册的已知文物二十倍以上。我国博物馆建设蓬勃发展，全国博物馆总数 5354家，其中国有博物馆 3954 家、非国有博物馆 1400 家。据不完全估计，我国文博资源的市场价值超过了 500 万亿元。

 （二）文博产业发展潜力巨大。2005 年以来，我国文博产业一直保持 10%以上的高速增长，2017 年全国规模以上文博相关企业共计 5.5 万家，实现营业收入 91950 亿元。我国目前人均 GDP 近 1 万美元，全国中产阶层人数超过了 3亿人，兼有艺术与金融属性的文博产品对富裕人群具有超强的吸引力，文博产业可望成为与房地产相当的资金储水池，广泛吸纳民众资金，引导中产人群资产配置，为文博产业大发展提供庞大的市场需求，也可减轻社会流动性过剩导致的通货膨胀压力。

 （三）科技为文博产业发展提供支撑。随着新一轮信息科技革命的深入推进，互联网、区块链、大数据技术迅速向文博产业延伸，为文博产业加快发展创造了技术条件。目前，文博产业与“互联网+”相结合，已经打造出多元化、多层次、多维度的文博市场；区块链、大数据技术在文博领域广泛应用，从技术上可避免虚假文物流通交易、杜绝失信行为，确保文博产品真实性和文物交易公开透明，助力文博诚信系统建设，为文博产业健康发展奠定坚实基础。

 （四）加快文博产业发展正当其时。近年来中美贸易争端升级，国内房地产市场疲软，加之新冠疫情对国内外经济带来的巨大负面影响，经济传统增长动力正在弱化，经济下行压力加大。文博产业是我国具有独特优势、增长潜力巨大的绿色 GDP 产业。可预见，只要清除制约文博产业发展的法制、体制和机制障碍，文博产业发展潜力将会得到迅速释放，必将为我国经济发展提供强大的增长动力，不失为当前和今后一个时期扩内需、引消费、保增长的有效措施，在我国经济增长动能转换中发挥关键作用。同时，盘活文物艺术品资源，还可以作为国家主权货币的银根，弥补黄金储备的不足。

  二、我国文博产业法制体制机制僵化、问题突出

 （一）“三确”体系建设落后，文博产业发展缺乏基础。

文物“三确”即对文物的确真、确权、确值。目前，我国“三确”制度建设严重滞后，文物“三确”体系缺乏、机制不顺，文物确真、确权、确值困难。突出表现在：一是确权难。文物只有经过拍卖、文物商店购买和境外回流其权属才能被确认，而民藏文物以及从古玩市场购买、民间藏家之间交换、地摊捡漏等方式取得的文物其所有权得不到国家相关部门承认。二是确真难。只有国外才有权威的文物鉴定机构，国内没有面向市场开放设立的权威文物鉴定机构。三是确值难。只有国外对文物进行过拍卖定价才能对该文物进行评估定价，国内民间文物市场自行交易的记录不作为权威定价参考。文物“三确”是文物保护、传承、交易、资产化、金融化、证券化的关键，我国文物“三确”体系缺失严重影响文博产业发展基础，导致文物“三确”话语权掌握在了境外机构手中，使得大量民间收藏文物流失国外，已严重危及国家文物乃至文化安全。据说，韩国设立高达万亿美元以上的专项基金收购从中国流出的文物。

 （二）管理体制机制僵化，文博市场乱象横生。目前国家对文博管理的行政职能分布在国家文物局、文旅部、市场监管总局、商务部等部门。由于我国国有博物馆体系和文物管理体系长期形成了以保护为主的文物管理传统，管理重心主要集中在博物馆尤其是国家博物馆馆藏文物上，对民间收藏文物则疏于管理，对文博市场化、金融化、国际化、产业化发展既缺乏经验也难有所作为。由于近二、三十年来大规模城建及基础设施建设导致地下文物流落民间，民间文物收藏者众多，文物鉴定评估、市场交易、安全保护等方面需求非常旺盛，出现了文博行业监管与市场需求严重不适应状况。表现在：一是文物艺术品鉴定、确权、评估制度规范不足，行业自律松散、准入和培训缺位、标准和程序混乱。二是文博监管从立法、执法、专业人员、程序规范和科技手段等方面都缺少约束和规范。三是文博产业标准化建设滞后，风险识别、风险控制和风险溢价研究不足。由此导致文博行业乱象横生，集中表现在十大乱象：拍卖乱象、回流乱象、外流乱象、定价乱象、造假乱象、打假乱象、鉴宝乱象、砸宝乱象、舆论乱象、监管乱象。

 （三）产业发展导向不明，文博难以做大做强。我国文博产业尽管基础条件优越、市场需求庞大、发展潜力巨大，但国家层面对文博产业定位不清，地下文物属于国家、民间收藏原罪问题没有解决，面对市场需求猛、发展快的局面，政府管理往往存在松紧失度的情况，表现在监管政策与市场对接不到位、规则体系不统一、监管程序不规范等问题，文博行业发展往往陷入“一放就乱、一管就死”的循环，导致文物保护、传承、交易、资产化、金融化、证券化等环节发展非常不顺，文博企业经营困难、亏损严重、难以生存，挫伤了民间收藏和经营主体的积极性，导致文博产业发展成熟度低，严重制约文博产业做大做强。2019 年，《文化产业促进法》立法进入倒计时，虽两次面向公众公开征求意见，但仍旧未将文博产业纳入其中，甚至将“文物”删除，庞大的国有文物资源和巨量的民藏文物资源被严重低估、闲置，令人十分心痛。

 （四）落实中央要求解放思想程度不够，文博法制建设相对滞后。党中央、国务院对文博产业发展十分重视，习近平总书记针对文物保护和利用发表多次讲话，强调要“盘活文物资源”、“推进文物合理适度利用”，但现有法制和政策体系只谈保护、很少涉及利用，更谈不上市场经营和产业化发展。我国文博法制体系以《中华人民共和国文物保护法》为上位法，配套实施条例和地方法规均以保护文物为指导思想，从文物行政管理职能安排、体制建设和制度设计都以严管死守保护文物为目标；有些地方借盘活民间收藏文物资源名义，出台一系列不符合科学规律的地方规范性文件，名为对民间文物加强管理，实则对文物市场进行限制。导致文博管理重保护轻利用、重监管轻服务、重国有轻民间，严重影响民间收藏家等市场主体积极性，束缚了文博产业发展市场活力和创新动力，这是文博监管失序、市场乱象横生的根本原因，制约了文博产业发展。

  三、几点建议

加快文博产业发展是关系我国经济长期可持续发展的大事，是增强大国“文化自信”的需要，应上升为国家战略，作为一项重要任务来抓。建议加大工作力度，改革体制机制，加强法制建设，完善政策，放开市场，加快人才培养，促进文博产业加快发展。具体建议如下：

 （一）加强组织领导。建议在中央文化体制改革和发展工作领导小组设立文博产业改革和发展工作小组，由中央领导任组长，中改办、中宣部、外交部、发改委、文旅部、教育部、市场监管总局、司法部、文物局为领导小组成员单位，工作小组办公室设在中宣部，统筹推进文博产业改革发展相关工作，牵头制定文博管理体制改革方案、文博产业发展战略和规划，协调解决重大问题。

 （二）明确工作思路。促进文博产业改革发展，建议按照“保护与利用并重、产业化发展优先”原则，加快文博管理体制改革，构建文物艺术品确真、确权、确值体系，提升文物经济、文化、艺术、历史价值，推进文物艺术品从资源向资产和资本转化，促进文物艺术品市场化、金融化、国际化、产业化发展，着力盘活巨大的文物资源，把文博产业培植成为经济发展新的增长动能。

 （三）强化法制建设。法制是文博产业发展的基础，必须构建起有利于文博产业发展的法制环境。鉴于文博产业发展在我国经济发展中的极端重要性和紧迫性，建议尽快以中共中央、国务院名义出台加快文博产业发展的指导性文件，尽快制定促进文博产业发展的制度规定和政策措施。建议尽快制定《促进文博产业改革创新发展条例》，条件成熟时制定《中华人民共和国文博产业促进法》，明确文博产业发展的定位、机构设置、各部门职能及鼓励措施。同时，尽快梳理文博产业司法解释、行政法规、规章和规范性文件，对不适应文博产业发展的条文予以废止或修改，在即将出台的“文化产业促进法”中，增加促进文博产业发展的条款，在正在修订的“文物保护法”中增加促进文博产业发展的内容。在《物权法》、《合同法》、《公司法》中，对与文博产业发展相抵触的条款予以删除和完善，重点解决好民间收藏古代艺术品的合法性问题。

 （四）加快体制改革。建议强化国家文化旅游部和国家文物局推进文博产业发展相关职能，在国家文化和旅游部设立文博产业发展司，行使文博产业规划和管理职责，同时继续强化文物市场监督管理工作，明确责任部门。建议设立国家文博资源集团总公司，由财政部直管，负责国有文博产业发展，对国有文物尤其是国家博物馆馆藏文物所蕴含的资源性资产、衍生资产、创新产品（含知识产权经营性资产）行使资产管理职能；收储国家二级以上珍稀文物，盘活国家三级以下文物资源，通过对文物资源性资产的资本化运作调剂国库资金。鉴于我国文物艺术品民间收藏量大面广、监管难度大的状况，建议设立中国社会文物保护利用管理协会（或中国社会文物保护利用基金会），由文化旅游部监管，引导民间收藏行业，促进民间文物艺术品创新发展。

 （五）构建“三确”体系。文物确真、确权、确值“三确”体系建设，是加快推进文博产业化发展的关键。建议从三个层面加快构建“三确”体系。一是强化“三确”顶层设计。由中央文博改革发展领导小组负责“三确”制度的顶层设计，构建“三确”体系整套制度，建立“三确”国家标准，确保文物“三确”权责明晰、监管到位、发展有序。

二是构建“三确”执行体系。依托律师事务所、文物鉴定机构和评估机构等第三方机构，构建三位一体的“三确”执行体系。加快规范民间艺术品鉴定、评估管理机制，将传统文物艺术品目视鉴定方法统一归属到物证司法检验评估技术管理体系中。依托律师事务所做好文物艺术品的有据“确权”。建立规范的民间文物艺术品保管备案机制，设立民间文物艺术品大数据智能化管理中心。

三是构建“三确”监管体系。建议设立国家文物艺术品鉴定协会和文物艺术品确权协会，由国家文化旅游部监管，各协会分别负责文物确真和确权的行业监督管理和业务指导；设立文物艺术品资产评估协会，财政部监管，协会负责文物确值的行业监督管理和业务指导。

 （六）开展“确权”登记。摸清文物尤其是民间文物底数并明晰权属，是促进文博产业化发展的基本前提。建议由中国社会文物管理协会牵头，开展民间收藏文物普查、登记活动，摸清我国民间收藏文物资源及保存状况并明晰其权属。建议实行文物收藏合法制度，严格执行民间收藏文物认证和备案制度，凡是未涉及刑事案件的文物，严格适用无罪推定和善意取得制度，其权属按照“谁登记属于谁”的原则办理，切实保障民间文物收藏者法律地位和合法权益，打消民间收藏顾虑。对涉及刑事案件的文物，如主动坦白上交充公，可以从轻处理，或不予以追究刑事责任。在普查基础上，要完善国有文物信息并予以公示，民间文物艺术品确权后要在民间文物艺术品备案保管大数据智能化管理中心自觉备案。建议对普查登记的文物藏品实施数字信息采集，实现文物登录和备案数据不可篡改和可溯源存储。推动文博版权、文物登记、文物流转、文物鉴赏、文博税务、文博金融全面区块链化，实现文博产业链上监管，夯实文博产业健康发展的信用基础。建议在中国社会文物保护利用管理协会设立“民间文物艺术品捐赠中心”，鼓励民间收藏家将收藏精品捐赠给国家和社会，打通民间收藏捐赠渠道。

 （七）促进“四化”发展。文博“四化”即市场化、金融化、产业化、国际化，是将文博资源转化为资产、资本和经济优势的根本途径。一是促进文博市场化发展。建议全面放开文物艺术品经营市场，营造规范宽松的营商环境，鼓励文交所、拍卖公司、古玩城、旧货市场、画廊、文物商店、艺术品电商平台等文物艺术品经营机构发展，建立和完善文物艺术品的标准流程、运营规则和技术手段，加快构建文物艺术品市场体系，同时要加强市场监管，坚决打击非法交易、卖假假卖行为，规范市场秩序，促进文物艺术品市场健康有序发展，有效地盘活文物艺术品资源。

二是促进文博金融化发展。建议创新文物艺术品投融资模式，做好文物艺术品金融一二级市场机制的设计和监管，设立文物艺术品证券交易市场，发展文物艺术品银行，促进文物艺术品证券化，研究实施文物艺术品及其衍生品信托计划，打通文博资源转化为资产、再由资产转化为资本的金融通道，将文物艺术品打造成金融产品，利用文物艺术品金融产品信用价值融通社会资金，大力发展文物艺术品的典当业务和抵押贷款业务，发挥文物艺术品货币功能，为经济发展提供强大动能。

三是促进文博产业化发展。实施文物艺术品衍生品创新工程，让老祖宗遗存的优质文物艺术品与当代文创艺术和科技手段相结合，将文物艺术品中的精品制作成衍生品，再利用区块链技术，形成从设计、制造、销售、收藏完整的产业链，在全国有条件的地方布局建设若干文博艺术品衍生品生产制造基地，形成产业化发展。

四是促进文博国际化发展。我国文物艺术品在国外艺术品市场广受欢迎，但长期以来都以走私的方式流向海外，严重危及了我国的文物安全和国家文化安全。建议加快文物艺术品领域对外开放步伐，在有条件的地区设立文物艺术品及其衍生品自贸区，疏通文物艺术品进出口通道，促进文物艺术品国际交流和合法贸易，在为国家创造外汇收入的同时，也让世界各国更多了解中国传统文化，增强我国世界文化话语权，实施全球文化发展战略。

 （八）实行配套政策。建议仿照扶持新兴产业发展的思路，制定和实施必要的优惠政策，支持文博产业发展。一是实施财税优惠政策。建议从财政部每年转移支付用于国有文博事业发展资金中，划出一块专门用于民间收藏珍贵文物的收购。允许古代艺术品经营、交易产生的财务支出纳入会计记账科目，实行税前列支。明确古代艺术品持有人在交易后的个人所得税税率，可以参照拍卖公司对拍品委托人代扣3%个人所得税标准执行。二是鼓励高校参与文博产业发展。建议有条件的高校开设文博专业，加快培养文博人才；鼓励高校开办适合本校的博物馆，逐渐让博物馆成为一流大学的硬件标配；鼓励理工科一类综合高校开展文博科技研发、参与古代艺术品鉴定，与公安部门“痕迹鉴定”技术及传统的眼学鉴定相结合，尽快形成国家文博科技研发和文物艺术品检测国家队。三是鼓励开展文物艺术品保险。制定优惠政策，鼓励保险机构开展文物艺术品保险业务，为文博产业加快发展提供保障。四是试点先行。在全国选择若干文物底蕴深厚、文博产业发展条件较好的地区比如北京、西安、重庆、河南洛阳、浙江横店等地开展文博产业发展试点，对各种政策先行先试，积累经验后全国推广。

中国政策科学研究会课题组