加快推进城乡发展一体化

关键在农村土地制度改革

中研会第二研究部主任刘森

在推进城乡发展一体化进程中，土地制度改革已成为核心问题。从农村不断输送出高素质的劳动力，在由农民向第二、三产业从业人员的身份转换中，他们的承包地如何处理？城市化需要为新增人口提供住房和公共服务，如何把农民住房置换为城镇住房，把减少的宅基地变为城市新增建设用地？农业现代化需要发展社会化大农业，如何把家庭小规模土地经营转变为规模化、集约化经营，逐步缩小城乡收入差距？对于这些迫切需要回答的问题，党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）都给出了明确的答案，这是农村土地制度改革的重要突破。不折不扣地落实《决定》的有关部署，将为城乡一体化发展提供强大动力，可以从根本上解决当前经济发展的下行压力，为实现十八大提出的到2020年全面建成小康社会目标做出贡献。

一、赋予农民对农村承包土地的经营权抵押、担保功能，增大农民、农业法人融资能力

《决定》“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。习近平总书记在2014年9月29日中央深改组第五次会议上，提出坚持农村土地集体所有前提下的三权分置制度，“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。”所有权归村集体，承包权归农户，经营权放开流转。要稳定所有权，落实承包权，搞活经营权。所有权归村集体，不准自由买卖，就能避免土地的兼并。农户将经营权抵押后，如果失去了抵押物，债权方拿到的仍仅仅是土地的用益物权。经营权有了交换价值，进城农民转让经营权的积极性就会提高。放开经营权，鼓励种粮大户、农业公司、合作社扩大土地经营规模，对提高农业劳动生产率和土地产出率，都有重要作用。这种经营权放开搞活的作法，不改变土地的公有制性质，是农村土地集体所有制的实现方式。

目前，我国的法律对农村承包土地经营权的转让、转包、出租等流转方式已没有法律障碍，但是对于以抵押贷款方式的流转，受到现有物权法和担保法的限制。最近，国务院出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）（以下简称国务院45号文），允许在试点范围内赋予承包土地的经营权抵押贷款功能。这标志着我国对农村承包土地的经营权在抵押贷款方面有所突破，下一步试点成功后，要提请全国人大修改现有物权法和担保法。

当前，农业现代化面临着千载难逢的机遇：一是农业劳动力转移有出路；二是大量社会资金急于寻找投资途径；三是市场对优质绿色农产品需求旺盛；四是农用工业能够满足农业现代化对技术装备的需求。这四个条件同鼓励土地承包经营权转让的政策结合在一起，农业现代化的进程将大大加快。土地的规模化经营有力地推动农业现代化，我国农业将会由一个弱质产业转变为具有国际竞争力的产业。

二、允许农民住房财产权抵押、担保、转让

今年政府工作报告提出了抓紧实现一亿农民工市民化的目标。农民工市民化的一个基本条件就是在城里有住房。如果单靠打工收入买房，那将遥遥无期。如果把在农村的房子连同宅基地进行转让或抵押，就能获得一笔可观的收入，在城里买房或租房就有了可能。《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这为实现农村住房商品化提供了政策保障，是农村住房和宅基地制度改革的重大突破。国务院45号文也作出了在试点范围内实施农民住房财产权抵押、担保、转让工作。

世界各国经验证明，在城市化过程中，建设用地是减少的，耕地是增加的。因为城市化提高了土地利用的集约化程度。从我国的实际情况来看，农村人均占有的建设用地是城市的3.5倍，全国城乡建设用地22万平方公里，其中村庄建设用地达17万平方公里即2.55亿亩。目前我国土地资源的最大潜力在农村的宅基地。由于对农户的宅基地实行供给制，否认其商品属性，助长了宅基地的滥占滥用。改革30多年来，农村人口减少了2亿多，宅基地不减反增，根源就在于此。承认农村包括宅基地在内的住房的商品性质，允许其通过市场进行交换，是集约节约利用土地资源的客观要求。推进这项改革，不仅不会冲击18亿亩耕地红线，相反可以增加耕地。

承认农民住房的商品属性，是实现生产要素在城乡之间双向自由流动的必然要求，是发挥市场在资源配置中决定性作用的客观需要。我国实行社会主义市场经济体制已经20多年，至今仍不承认农民的住房是商品，严重损害了农民的利益，成为城乡收入差距不断拉大的重要原因。因为城市居民80%以上都有自己的私有住房。随着住房价格的上涨，城镇居民的财产不断增加。农民的住房由于不能商品化而失去了的财富升值的机会。限制农民住房进入市场交易，等于剥夺了农民拥有财产性收入的机会。这是城乡居民之间最大的不平等。《决定》提出允许农民包括住房在内的宅基地抵押、担保、转让，是农村房地产制度的重大突破，是市场决定资源配置原则的重要体现。

有的同志可能担心，万一进城农民工失业，农村又回不去，怎么办？这种担心是不必要的。因为进城落户的农民，将享受城市的失业保险。而且，中国工业化、城市化的历史进程是不会倒转的。农民工的下一代，在城市接受较好的教育，其生存能力肯定会比其父辈强。他们逐步融入城市，除少量返乡创业外，多数人不可能再回到农村去了。

应当注意的是，实行土地的占补平衡，即允许在一定地域内农户退出宅基地后新增耕地与城镇新增建设用地挂钩，应当在省域内进行。如果限于县域内，就会使占补平衡失去意义，特别是西部县域，经济不发达，本身城市建设用地就不缺少，占补平衡在那里没有实际意义。我们曾到河南新乡市进行调研，当地总结经验为如果在县域进行，则一亩地只能卖到7万元；如果在地市级进行，一亩地可以卖到20多万元；如果在全省域进行，一亩地就可以卖到50多万元，这样就大大增加了农民的财富。

从国际经验来看，农民能不能分享到城市化过程中土地增值收益，是能不能跨越中等收入区间、进入高收入国家的关键。日本、韩国与印度、巴西、墨西哥提供了正反两方面的经验。我国正处于向高收入国家跨越的关键阶段，落实《决定》精神，使中国农民也能分享到土地增值收益，将为改变城乡二元结构，顺利跨入高收入国家行列提供保证。

三、推进农村集体经营性建设用地可与国有土地同权同价

《决定》提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”长期以来，城市新增建设用地都是由政府从农民手里先征用为国有土地，在完善道路、供水、供电等基础建设后，进行“招拍挂”。这个过程中，土地价值增加了几十倍，土地增值收益大部分落入政府和开发商手中，被征地农民的权益往往得不到保障。同时，还要防止远郊区的土地价格低的问题，使远郊农民分享到城市化发展带来的成果。按照《决定》精神，农民将从经营性建设用地的出让中获得较高补偿，包括就业、社会保障和住房，都将得到较好的安置。这是从维护农民利益出发对征地制度的重要改革。

建立城乡统一的建设用地市场，是发挥市场配置土地资源决定性作用的重要举措。长期以来，城乡之间生产要素不能双向自由流动，农村的劳动力、资金、土地可以源源不断流入城市，而城市的资金、技术、人才到农村流不进去，农村市场形成一个屏蔽，这是导致城乡差距不断拉大的根本原因。建立城乡统一的要素市场包括土地市场，是加快农村发展的根本途径。

对公益性建设用地，还是需要由政府征用。由于我国正处于基础设施快速建设阶段，特别是铁路、公路、管道、机场建设，必将占用部分耕地。各级地方党委、政府应做好群众工作，教育群众顾全大局，使基础设施建设能够得以顺利进行，建设成本能够得到有效控制。基础设施建设搞好了，有利于地方经济发展，也有利于农民增收。

农村土地制度的三项改革，将使土地公有制的实现方式发生重大变化，使之与市场经济有效融合。过去，我们在国有企业改革中，曾成功地通过两权分离，实现了国有经济与市场经济的融合。党的十四届三中全会《决定》曾指出，国有企业对所占有的国有资产，拥有法人财产权，可以抵押、担保、转让、受益。十八届三中全会又提出，对国有企业的管理要从管资产为主向管资本为主转变。现在是把这一成功经验在农村土地制度上加以复制，从理论和实践上来说，都不应该存在障碍。

当前，我国经济正面临着需求不足、经济下行、通货紧缩等问题，重新聚焦农村改革，统筹农业现代化、新农村建设和农民工市民化三项重大工程的改革和发展，释放城乡一体化的巨大发展潜力，是克服经济下行压力的根本举措，是到2020年实现全面小康的重要途径。