我国水生态修复治理若干重大问题及建议 ——云南高原湖泊生态修复治理调研报告

   时间:2020-11-02

习近平总书记在党的十九大报告中指出,“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”,习总书记特别强调“绿水青山就是金山银山”。水生态修复治理是恢复绿水青山的重大战略举措,是国家生态文明建设的重要内容。近年来,各级党委政府将其作为政治任务来抓,实行湖长制、河长制,由主要领导负责,集中力量攻坚克难,取得了较好效果。但是,我国江河、湖泊污染严重,生态修复治理难度很大,要完成到 2020 年基本解决黑臭水体修复治理的任务十分艰巨。为此,中国政策科学研究会会同中交生态投资公司、亚太环境科学研究院组成专题调研组,对云南高原湖泊水生态修复治理开展调研。经过调研,发现我国江河湖泊修复治理还存在不少问题,涉及治理思路、成本分担、补偿机制、实施主体、技术应用等方面,处理不好将影响水生态治理工作大局。建议予以高度重视,采取有效措施加以解决。


一、水生态修复治理思路存在的问题及建议

江河湖泊生态修复治理是一项综合性工程,不仅涉及污染水体治理、也涉及污染源控制;不仅需要水生态修复、也需要发展经济和帮助群众脱贫致富;不仅需要行政措施、更需要采取市场手段。但是,从实际调研情况看,目前各地在开展水生态修复治理工作中,总体思路并不清晰,多以应付政治任务来抓,较多采用行政性手段以运动式方式推进,出现了总体战略缺乏、治理偏重基建、优良技术应用难、经费过度依赖政府、未从生态可持续发展角度调整产业结构等等问题,导致水污染难以做到标本兼治,极有可能进入“治反复、反复治”的恶性循环,必须引起高度重视。

鉴于总体思路对水生态修复治理的极端重要性,建议对国家重点湖泊流域生态修复治理战略及其规划进行优化调整,要求各地按照一盘棋思路,将水生态修复治理与产业转型升级和群众脱贫致富、全面建成小康社会结合起来,按照“统筹规划、系统推进、多措并举、各方共赢”的原则,充分调动各级政府积极性,综合利用行政、经济、技术和市场手段,统筹推进生态治理、经济发展、群众致富等工作,努力实现生态环境改善、产业转型升级、企业盈利发展和群众脱贫致富的多赢目标。


二、水生态修复治理项目管理存在的问题及建议

大江、大湖的水生态修复治理,关系到一个地区的环境治理、生态修复、经济发展、群众致富,是涉及政治、经济、社会和民生的大事,是综合性大项目。但是,目前各地对这类项目大多局限在污水治理和环境修复范畴,仅作为公益性项目对待。因此,水生态修复项目资金来源只能来自政府,由于政府用于生态修复资金非常有限,导致这类项目资金难以保障,项目难以顺利实施。

针对水生态修复治理项目管理存在的问题,建议对水生态修复治理项目进行分级分类管理,对大江大河流域治理和国家级重点湖泊治理,纳入中央重大工程项目范围由国家发改委统筹管理,发挥我国集中力量办大事的优势,集中PPT、政府购买服务和生态治理等资金,利用央企综合实力强、社会责任担当和市场影响大的特点,形成以中央企业牵头、各类企业参与的市场运作主体,制定并实施“一河一策、一湖一策”精准治理规划,按照“谁治理,谁受益”原则,以治引产、以产补治,实现环境治理、经济开发和群众致富的综合目标。对其他水生态治理项目也要纳入省级和市县政府重点项目管理。


三、云南等落后地区水生态修复治理负担成本过重的问题及建议

云南是我国高原湖泊较为集中的地区,其中滇池、抚仙湖、洱海等九大高原湖泊是国家湖泊流域重点保护区。云南也是全国经济发展较为落后的省份,水生态修复治理的资金压力很大。比如同属九大湖泊的星云湖、杞麓湖、异龙湖,水质均已达Ⅴ类甚至劣Ⅴ类水质,要恢复到三类水质,初步测算需要 305 亿元的治理费用,全国库容最大高原淡水湖抚仙湖尽管现在仍是一类水质,仅“十三五”期间,保护治理资金投入高达 106 亿元,国家累计投入抚仙湖山水林田湖专项资金 20 亿元,仅占总需求的 18.8 %,不足部分全部由省市县三级财政筹措,已经不堪重负。由于云南等落后地区地方财力较弱,目前主要采取发行专项债用于水污染治理,这在一定程度上解决了资金不足问题,但也给当地政府留下了很大的财政包袱。比如云南石屏县当年本级财政收入仅约 6亿元,为了异龙湖治理需要连续五年发行地方债 3 亿元,占当年县财政收入的 50%,地方债偿还期限为 35 年,依靠当地财政实难偿还,只能借新债还旧债。

针对云南等落后地区承担过多水生态治理成本的问题,特建议:一是中央财政补偿资金实行分级分类管理政策。建议将全国湖泊流域治理按照所处地区依据经济发达程度进行分类,并按照湖泊重要性进行分级。对云南、贵州等落后地区的国家重点湖泊(比如云南九大湖泊)治理,国家原则上承担全部水生态修复治理成本。二是实施适当返还烟草税收用于水生态修复治理的政策。云南是我国烟草生产大省,也是上缴烟草税最多的省份,在目前云南水生态修复治理资金缺口较大的情况下,建议将云南玉溪红塔、红云红河烟草企业上缴中央税收按照一定比例(比如 20%左右)划转该省,专项用于当地水生态修复治理。三是允许地方政府发行流域治理专项债,适当放宽专项债发行上限,专门用于落后地区湖泊流域生态治理项目。


四、中央及地方财政生态治理专项资金使用分散的问题及建议

调研发现,中央及地方财政生态治理资金使用中存在过于分散的问题。国家水生态修复资金分散在各个部门,需要基层相应机构层层向上申请项目,项目资金使用受到各部门管理,各地水生态修复治理疲于应付项目申请、上级检查、上报资料等事务,导致项目申请周期长、资金使用效率低等情况,成为水生态修复治理难以统筹推进的重要原因。

针对中央及地方财政生态治理资金使用中还存在资金使用过于分散的问题,建议政府层面调整思路,充分发挥“河长制”、“湖长制”统筹管理作用,由省级“河长办”、“湖长办”统一对接相关政府部门,创新政策机制,出台实施细则,统筹整合使用各类专项资金用于水生态修复治理项目。同时,建议设立国家落后地区重点湖泊治理专项基金,集中中央各部门生态修复相关项目资金,由国家财政部负责管理,专门用于云南等落后地区重点湖泊水生态修复治理。此外,中央返还云南用于流域湖泊治理的烟草税收也可纳入该基金管理。


五、水生态修复治理补偿机制的问题和建议

水生态产品不仅具有社会效益更有经济价值,水生态修护治理不能仅依靠政府财政、而应当更多依靠市场机制解决资金需求,挖掘水生态产品经济价值建立生态治理补偿机制,非常重要也很紧迫。从云南调研情况看,这方面存在以下问题:一是缺乏水生态产品价格机制。没有形成降低水中磷和氮等污染元素的价格体系,导致水生态产品价值得不到客观反映,制约了水生态产品受益付费机制及其交易市场的建立。二是缺乏跨流域生态修复治理补偿机制。比如部分云南高原湖泊河流属于珠江水系,下游珠三角地区是上游湖泊河流治理的受益方,由于没有跨流域生态修复补偿机制,下游地区没有承担相应水生态修复治理成本,同样抚仙湖是国家战略储备水资源,保护水生态是全国的责任,却让经济落后的云南承担了太多成本,这种状况不尽合理。三是土地开发利用政策僵化。湖泊流域水生态修复后,周边区域土地开发价值提升,有利于植入产业发展经济,但各地土地开发指标由中央直接控制,加之湖泊流域水生态治理与周边区域城市化和农村城镇化脱节,湖泊流域周边区域开发缺乏土地指标,难以引进开发资金发展经济,不能通过产业发展补偿水污染治理成本,更难以实现帮助当地群众脱贫致富的目标。受水生态修复治理补偿机制缺失的综合影响,水生态修复不能实现“谁治理、谁受益”,阻碍了社会资本进入水生态治理领域,导致水生态修复治理成为只能由政府承担的公益性行为。

加快水生态修复治理补偿机制是一项刻不容缓的工作。为此建议:一是建立水生态产品价值补偿机制。建议由国家部委牵头,率先在云南昆明设立水环境污染治理氮、磷汇交易中心,形成水生态修复考评体系,允许氮磷等水质治理指标上市交易,激活其社会融资属性。二是建立跨流域水污染治理成本分摊机制。研究构建“珠江流域”下游广东分担上游云南湖泊水综合治理成本的机制和全国共同承担抚仙湖战略储备水资源保护成本的机制。三是实行湖泊流域土地开发优惠政策。建立重要湖泊治理与周边区域城镇化城市化进程融合推进机制,通过生态环境治理提升土地资源价值,释放湖泊、流域周边土地资源,实行土地一二三级市场联动,盘活流域周围土地;生态价值提升带动土地经济价值提升,前期可利用专项债做启动资金,后期从土地经济价值提计生态治理资金成本,反补湖泊流域生态治理。为此,建议国家对重点治理的江河湖泊,允许所在地区调整城市建设规划,将江河湖泊周边区域纳入城市建设范围,并将水污染治理与周边农村城镇化同步设计、同步规划、同步建设,统筹考虑湖泊治理、产业开发和居民就业,国家对重点湖泊流域治理区域开发直接提供土地指标,不受各省土地开发指标限制。


六、吸引社会资金参与水生态修复治理项目的问题及建议

水生态修复治理是一项庞大工程,资金需求巨大、投资回报周期长,必须广泛吸引社会资金参与。为此,国家把水生态修复治理纳入 PPP 项目予以支持,允许地方政府利用财政资金吸引社会资金作为项目资本金,利用银行贷款满足项目资金需求。但是,云南等落后地区政府财力较弱,政府只能发行专项债作为资本金,目前玉溪、红河等地发行的地方债占地方财政比例大多已经超过了国家规定的“红线”,因此没有更多能力通过 PPP 模式推进水生态修复治理项目。

如何破解政府资金筹措难题,成为云南等落后地区面临的一大难题。为了解决这一难题,云南省在玉溪市设立了由政府、企业和金融机构参与的水污染治理基金,探索利用基金吸引社会资金开展水污染治理的新机制,成为政府开展水生态治理和流域综合开发的抓手,降低了政府债务压力,提高了项目管理效率,实现了“优化自然环境、发展地方经济”的双赢目标。对云南玉溪的探索应当充分肯定,建议认真总结云南玉溪经验并加以推广应用。


七、湖泊流域生态治理项目融资难度大的问题与建议

目前国家政策性银行对林业生态建设、海绵城市建设、小城镇建设、重大水利工程建设已出台相应的金融扶持政策,但是与生态环境综合治理相关的重大项目和公益性项目建设却缺乏相对应的金融扶持政策,导致湖泊流域生态治理项目(特别是云南等落后地区湖泊流域治理项目)融资难度大。

针对湖泊流域生态治理项目融资难度大的问题,建议国开行、农发行等国家政策性银行以及其他国家商业银行高度重视、大力支持水生态修复治理项目,将云南等落后地区湖泊流域生态治理纳入绿色贷款支持项目予以支持;同时,中央财政在融资成本方面予以贴息补偿,以减轻云南等贫困地区国家级流域湖泊治理项目融资负担。省一级政府要统筹金融机构为参与流域生态治理的社会资本在融资担保问题上予以支持,降低社会资本风险。


八、中央企业在水生态修复治理中发挥领军作用的问题和建

水生态修复治理兼具公益性和经济性,需要优强企业作为市场主体参与运作,中央企业拥有技术、资金和管理优势,同时也是践行国家重大战略的支撑力量,应当承担起重大水生态修复治理项目领军企业的重任,体现中央企业的社会责任。但是,从云南调研发现,受诸多因素的影响,央企在水生态修复治理中领军企业的作用实难发挥。原因如下:一是受考评机制的制约。国资委对央企投资管理较为严格,按照利润最大化标准考评。水污染治理项目属于公益性事业,尤其是在当前补助政策不到位、补偿机制不健全情况下,项目投资回报率低、投资回报周期长,资金回收风险高,难以满足央企考核目标,制约了央企参与水生态修复治理项目的积极性。二是央企与地方政府难以有效融合。各地在推进水生态修复项目中比较重视与央企合作,不少地方政府与央企签订了战略合作协议,但受政府投资来源部门化、项目管理碎片化等因素影响,央企的市场主体功能很难发挥,央企与政府的协调机制也往往形同虚设。三是央企开展水生态治理项目融资难度大。央企的优势是容易争取金融机构支持,但由于生态修复项目补偿机制没有建立起来,还款资金不确定性因素高,外加项目投资回报周期长、投资收益率低,不容易得到金融机构支持。

鉴于央企在推进落后地区湖泊流域治理的重要性,必须采取措施支持央企发挥领军企业作用。为此建议:一是加快央企体制机制改革。国资委对央企承担水生态修复项目按照承担公益性事业对待,不按盈利性项目考核,鼓励央企承担更多的地方环境治理任务。二是鼓励地方政府与央企通力合作。鼓励央企承担水生态修复治理市场主体作用,当地政府要甘做“店小二”,为企业服好务,央企与地方政府要建立联合工作机制,形成良好的合作关系;政府实行管理路径创新,在“河长制”、“湖长制”基础上,各级政府成立流域综合治理工作小组,强化统筹管理,同时成立由企业主体牵头的 “生态环境综合治理指挥长制度”。三是国家有关部门要支持央企发挥领军企业作用。对云南国家级湖泊流域治理,鼓励央企作为市场主体,统筹使用国家重点湖泊治理基金,鼓励国家政策性银行对央企生态治理项目按照绿色金融项目予以优先贷款。四是建议地方政府释放湖泊流域特许经营权。项目区域周边土地开发权、旅游开发权、广告收益权等特许经营权可授予央企,企业和政府可形成“对赌协议”,企业在完成任务的同时自身得到发展,实现互利共赢。五是央企要按照市场经济规律推进项目实施。鼓励央企构建“流域治理投资平台+若干专业平台”的市场化运作体系,形成基于自然生态修复的水污染治理方案,解决湖泊流域保护治理跨区域协调难、资本持续投入难、技术集成难、全流域运营管理难等问题,系统有序推进治理方案实施。


九、先进技术在水生态修复治理中推广应用的问题和建议

江河湖泊水污染治理是技术性很强的工作。调研发现,各地在开展水生态修复治理工作中,真正先进实用的污染治理技术难以得到广泛应用,这一状况如果不改变,尽管国家花费大量人力物力,水污染将难以得到根本治理,必然导致“反复治、治反复”的结果发生。分析其原因,一是规划设计环节对技术重视不够。目前开展的项目多以土建工程为主,依靠外来补水解决水体污染,大多忽视湖泊流域生态自净化能力的恢复,这样对污染治理技术依赖性大幅下降。二是缺乏优秀技术遴选和推广机制。目前国家有关部门没有建立水生态修复治理技术遴选和推广机制,导致真正优秀的技术“报国无门”,形成水生态治理技术市场“劣币淘汰良币”现象。三是缺乏强有力的追责机制。尽管国家对水生态治理项目明确提出要实行终生追责制,但从实际执行情况看,还没有形成广泛的舆论氛围,没有起到应有的震慑作用。

对我国水生态治理技术市场的混乱局面必须高度重视,应当采取强力措施尽快扭转。为此建议:一是建立技术遴选推广机制。建议国家生态环境部设立水生态修复治理技术遴选机构,建立国家水污染治理技术评估标准体系,组织专家对技术进行评比,并提出推广意见。二是建立技术推广应用机制。对经过严格评估、应用前景好的技术,国家采取强力措施在全国范围内推广应用,对项目实施低息贷款、财政补贴等优惠政策。三是建立追责制度。对先进技术推广不力并造成严重后果的地区,要执行严格的终生追责制度。四是发挥技术推广咨询服务机构的中介渠道作用。


中国政策科学研究会课题组

(执笔人:唐元、熊军、葛宏志)

2020 9 23


课题成果