乡村振兴

贺雪峰:关于农村土地制度和农民合作问题的发言

   时间:2020-06-10

一、关于长久不变的意见


2019年11月26日,中共中央、国务院出台《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》,坚持了之前土地确权的方向。依据《意见》,感觉中央希望平衡农业保障和农民退路问题,坚持以不变应万变。一般来讲,土地承包关系再稳定三十年,农民进城失败的退路可以保住。农业适度规模经营会有大麻烦。就是说,农民问题留了底,农业问题麻烦了。

中央希望有两全之策,既保护农民权利,又保护经营权利,所以搞三权分置。问题是,有限的农业利益能否支撑复杂的制度安排。且农业问题解决不了,农民问题可能也会很难解决。因为一旦大量进城农户保留土地权利进城,土地利益又不重要时,就会出现大面积土地抛荒。大面积抛荒会造成耕地灌溉系统、基础设施和病虫害防治的困境,并因此造成种地农民无法种地的问题。武汉郊区农村出现了十分普遍的大面积抛荒,原因正是如此。


  二、农业存在的最大问题


  当前农业存在的最大问题有两个,一是城市化造成土地承包者与经营者的分离。二是地权细碎,地块分散,土地难以耕种。
  本来,城市化,大量农民进城,进城农民不再种地,他们将承包地流转给仍然留村种地农户,留村种地农户扩大了土地经营面积,形成适度规模经营,增加农业收入,提高农业效率,是相得益彰的事情。
  现在的问题是,进城农户享有物权化的土地承包权,他们小块土地不再自己耕种。又由于农业利润非常薄,土地租金非常低,不种地的进城农户不愿意将承包地低价流转出去,尤其是不愿意长期正规流转。留村种地农户即使可以流入进城农户的承包地,也往往是无法连片,结果流入土地五十亩,分散在全村东西南北中几十处,耕种非常困难。更无法建设配套农业基础设施。
  按农户的说法,若能将流入的四五十亩土地连片,农业劳动投入和资源投入都可以大幅度降低。
  细碎分散的土地无法耕种,这是当前单纯强调农户土地承包权的严重后果。

  三、国有农场的经营体制值得借鉴


  最近几年,我们到国有农场调研,有个重要发现,就是国有农场的农业都比较现代化,统分结合做得比价好,不存在土地抛荒的问题。之所以如此,与国有农场经营体制有关。
  大概2003年前,国有农场学习农村经营体制,将国有农地承包给农场职工,农场职工交承包费给农场,农场提供统一的农业公共服务,包括灌溉、机耕、病虫害防治等等。
  2003年后,因为取消农业税,国家也不再允许集体向农户收取土地承包费,国有农场就无法在学习农村经营体制,而改过去土地承包为租赁,农场将国有农地租赁给农场职工,农场职工必须缴纳租赁费。土地租赁一般五年为期,也有一年一租赁的,租赁土地除必须缴纳租赁费以外,土地耕种还需要受到农场统一要求的限制,比如统一种子、统一灌溉、统一病虫害防治。比之前的统一做的更实。
  当前国有农场经营体制具有以下四个特点:
  第一,将土地经营权租赁给农场职工。
  第二,农场职工只能自己经营,自己不经营就必须将土地经营权退还农场。农场优先将退还土地租赁给其他农场职工经营。
  第三,农场职工经营农地必须服从农场的统一农业管理。
  第四,农场可以调整土地。一般五年调整一次。
  农场经营体制比较好地解决了这样几个问题:
  第一,人地分离的问题。
  第二,土地抛荒的问题。
  第三,地权分散和地块细碎的问题。
  第四,适度规模经营的问题。
  第五,现代农业技术推广和农业机械化服务的问题。
  第六,统一管理的问题,尤其是灌溉和病虫害防治等问题。
  总而言之,当前农业经营中存在的几乎所有弊病,农场经营体制都可以解决应对。
  国有农场存在的问题是,农业无法提供现代社会保障。国有农场退休保障压力太大,管理体制比较僵化,造成国有农场普遍的负债。

  四、三农问题的核心与出路


  我认为,三农问题的出路在于,学习国有农场经营体制的经验,具体做法有二:
  第一,农地三权分置,将部分土地经营权收归村社集体,与土地所有权合二为一,主要是进城不再种地的农户仍然享有土地承包权,但需要将土地经营权退回村社集体。
  第二,村社集体通过定期调整土地,包括地块和地权,解决当前农业经营中普遍存在的地权分散和地块细碎的问题,并为种地农户提供最基本的公共服务和统一管理。
  若能做到这两条,则农业经营就可能达到以下几个目标:
  第一,进城不再种地的农户保留土地承包权,将土地经营权退回村社集体。进城农户可以获得土地承包收益,也可以在进城失败后返回农村自己种地。
  第二,留村种地农户可以获得连片耕种的便利。且可以获得基本的农业基础设施服务便利和统一管理的便利。
  第三,可以杜绝土地抛荒的问题。
  第四,可以大幅度降低农业生产成本。
  第五,可以大幅度降低土地集约经营的成本。
  当然,要达到以上目标,还需要建设一个具有能力和实力的村社集体,需要国家用精准扶贫的力度来重建村社集体。
  鉴于三农问题本身的重要性,我以为,国家应该下定决心,变换三农政策思路,为农业和农民问题的彻底解决找到办法。


  我的发言就到这里。
  谢谢大家。