政策科学论坛

三位一体合作经济联合组织的实践与思考陈林

   时间:2020-06-10

农民专业合作、供销合作、信用合作的发展和改革,各自遇到的深层体制机制问题,在其自身范围内难以解决。特别是,农民专业合作社的制度设计难以适应小农为主的中国国情,供销社、信用社过去的改革疏离了农民群众与合作制因素。

习近平总书记也提出:要以联合的观念、统筹的思路来思考,推进“三位一体”。应当说,这“三位”是具备联合基础的,一是性质一致,都是合作经济组织;二是服务对象一致,都是农民;三是基本利益一致,都是通过为农民社员服务实现自身的发展,在发展中更好地实现为农服务。因此,构建“三位一体”,以联合求发展,既是发展现代农业的要求,也为“三位”自身的发展壮大开辟了新的空间,提供了新的机会。

殊途同归,唯一出路在于“三位一体”的功能综合、组织融合、体系整合。三位一体合作经济联合组织在试点和推广过程中遇到的困难和阻力,恰恰说明这个方向是正确的,抓到了三农问题的要害,抓到了合作经济的枢纽。



 

一. 曲折反复、砥砺前行:三位一体合作经济联合组织的经验与成效

1 横空出世

2006年3月25日,按照瑞安市《政府工作报告》作出的部署(由市人民代表大会全体会议决议通过),瑞安农村合作协会经过此前一年的筹备和试点,正式成立。这项工作自始遵循着习近平总书记新型合作化理论和“政府主导、农民主体”的原则。三位一体合作经济联合组织的深层构造,所涉及的普遍入会、议行分立、会员分级分类、双重会籍、联邦式架构、信用社供销社股金托管、受托行使公共管理职能等一系列制度安排,都已经有所体现。浙江日报头版称之为“国内首家农村合作协会”,并配发评论文章《建立强大的农业组织体系》称之为:“把小农生产与现代市场经济有机地结合起来”——这个表述与十九大报告中“健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接”遥相呼应。

2006年10月24日,时任浙江省委书记习近平同志听取了瑞安“三位一体”农村合作协会功能与结构设计、实际运行成效的汇报,予以高度肯定,当即决定全省推广。2006年12月19日,习近平同志亲自到瑞安出席全省现场会,讲话指出:“三位一体”是三类合作组织的一体化,也是三重合作功能的一体化,又是三级合作体系的一体化。他要求,条件好的地方可以大步前进,建立区域性的新型合作经济联合组织。

此后在浙江,至少有十多个县市区仿效瑞安模式组建了“三位一体”的农村合作协会(或农村合作经济协会)。如2007年7月18 日,开化县农村合作协会成立,所辖乡镇也普遍成立了农村合作协会。2007 年7月27日淳安县农村合作经济协会成立,后来还专门成立了山地蔬菜分会、茶叶分会等。这一轮改革高潮,由于浙江省委主要领导变动(在瑞安则是政府领导分工调整及供销联社、合作银行等部门、单位负责人先后变动),受到较大影响,但是由于已经积蓄的改革势能造成的惯性,以及基层干部群众的坚持,还是持续了一段时间。

2 沉潜待时

在“三位一体”改革深化和推广过程中,各种矛盾有所暴露,反作用力也有呈现,一度陷入谁牵头、谁主管的争论,或者流于松散的联合。

2008年7月,嘉兴市农村经济合作组织联合会正式成立,全国供销总社主任专程前来揭牌。这在很大程度上影响了浙江“三位一体”改革的走向,各县市“农合联”陆续成立。所谓供销社牵头的“农合联”,本质上是有关部门试图摆脱瑞安“三位一体”改革的倒逼压力,另起炉灶。嘉兴市政协委员们在当地的调研中发现其存在着不少问题,还有很大的修正和发展空间——农村新型合作经济组织被简单地理解为一个行业性农民专业合作社联合会,三重服务功能、三级合作体系的作用没有完全发挥出来。由于现有的农民专业合作社很少具备合作制性质,供销社、信用社更是脱离农民甚远,在现有这些所谓“合作社”基础上采取简单联合,只具有形式意义,这在当地引起一些批评。[③]

其实,类似的,在湖北,宜昌市农村合作经济组织联合会1991即已成立;全国第一家省级农村合作经济组织联合会,是安徽省农合联,2006年成立,都不曾发挥多大的作用。

温州及瑞安作为“三位一体”的始源地,一度舍本求末,受到嘉兴上述做法的影响。温州市农村合作经济组织联合会2011年12月成立,瑞安市农村合作经济组织联合会2012年6月成立,两者章程中都无“三位一体”的表述,甚至没有“合作社”字样。从2008年至2014年,“三位一体”在浙江,整体上基本属于停摆状态。瑞安的改革力量化整为零,在一些局部环节和业务模块上的探索没有停歇。特别是金融模块,资金互助社、保险互助社都有较大进展。

3 重整旗鼓

2015年9月,浙江省委省政府《关于深化供销合作社和农业生产经营管理体制改革构建“三位一体”农民合作经济组织体系的若干意见》(浙委发〔2015〕17号),对“三位一体”起到了重整旗鼓的作用。但是正如这个文件的题目所示,其在很大程度上是把“三位一体”局限在供销社框架下去考虑的。为了农民,还是为了供销社,这是一个问题。

2015年11月,全国供销合作总社到嘉兴平湖召开纪念毛泽东同志“新仓经验”批示60周年座谈会,以求进一步掌握“三位一体”的主导权。早在1955年12月,毛泽东同志对《中国农村的社会主义高潮》书中摘录的《平湖县新仓乡订立结合合同的经验》一文作出重要批示:“供销合作社和农业生产合作社订立结合合同一事,应当普遍推行。”所谓“新仓经验”就此诞生。这个批示当然至今仍有指导意义,但是并不涉及供销社自身的构造与改革。“新仓经验”与“瑞安经验”各有侧重,并不能相互替代。后来在2017年,中央农村工作领导小组办公室等多个部委,专程到瑞安,召开了全国发展“三位一体”合作现场会,正有此意。

浙江省供销社又要求把“农村合作经济组织联合会”,一律改称“农民合作经济组织联合会”。瑞安市农村合作经济组织联合会2015年9月的修订章程中增加了“三位一体”的表述,更名为瑞安市农民合作经济组织联合会。如此大费周章,却也不是什么新生事物。早在2006年8月,由沧州市供销社牵头组建的沧州市农民合作经济组织联合会成立,2006年11月河北省农民合作经济组织联合会成立。浙江省农民合作经济组织联合会2017年才成立。全国各地、各级“农合联”大都依附于供销社,越来越被供销社旧有体制机制所同化,难以在新型合作经济改革创新中发挥引领作用,更不容易得到其他部门的配合、支持。实际上供销社自己也投入有限,内部一些人更对“农合联”的发展壮大抱有微妙心态。

供销社系统为了解决自身生存定位问题,主动或被动去高举“三位一体”这面大旗。而且把重点放在了逐级向上组建“农合联”上。正如习近平总书记早就倡导的“纵向与横向联合”、“融为一体”,[④]没有体系支持,基层合作也是难以为继的。应该肯定的是,供销社这一点是看得准的。但是这样的农合联,不能只是“叶公好龙”,唱“独角戏”,供销社自身的体制机制改革必须跟进。供销社系统不乏能人志士,如果仅仅换个农合联“马甲”,而不能脱胎换骨,就会又一次断送供销社的改革机遇,更会歪曲“三位一体”。

孙政才2006年至2009年担任农业部党组书记、部长期间,对于浙江兴起的“三位一体”改革置若罔闻。浙江省农业厅对于供销社在“三位一体”的作用多年持有观望态度。受此影响,瑞安市农业局从最初的“三位一体”构架中有所退缩。其实瑞安“三位一体”农村合作协会是以农业局作为业务主管单位,最早的批文在程序上也是农业局发出的;温州市农业局曾成立农村合作协会课题组,邀请瑞安市相关负责人为顾问,开展了一些工作。如果省农业厅及时发现、加以肯定,更可作为农业主管部门的业绩,结果被省供销社抢先了一步。后来浙江省农业部门倾向于在农民专业合作社的层面发展供销、信用业务,以此解读“三位一体”;并强调其作为农民专业合作社主管部门的地位。应当说农业部门重视微观层面的合作基础,是对于供销社系统热衷于省市县体系的矫正和互补。但如果一味在基层合作社层面打转,也会矮化“三位一体”。

2008年之后,在供销社系统推动组建“农合联”的同时,浙江省农业厅系统在各县市积极推动成立“农民专业合作社联合会”,浙江省农民专业合作社联合会2009年7月成立。这当然也不是新生事物,如江西新余农民专业合作社联合会2000年成立,湖北巴东农民专业合作社联合会2004年成立。由于在浙江,农业局行使农民专业合作社的主管职能,掌握较多项目经费渠道,其所牵头的“联合会”对于“农民专业合作社”较有影响,至少起到了一个松散型的行业协会作用,对于供销社牵头的“农合联”则有釜底抽薪的效果。但各地的农民专业合作社联合会局限在农业部门的行政职能范围以内,都属于民间社团,更无力整合资源。

至于“农村合作协会”与“农村(农民)合作经济组织联合会”或“农民专业合作社联合会”,不仅仅是字面差异,在组织构造上也有更加精巧的设计。“农村合作协会”不仅突出以农民及其合作经济组织为主体,更超脱于农业局、供销社、信用社等部门、单位之上。其实仅就形式意义而言,浙江一些地方前些年不仅疏远了本省首创的名词和模式——“农村合作协会”,却去照搬外省已经滥用的名词和失败的模式——“农村(农民)合作经济组织联合会”,“农民专业合作社联合会”,一些干部群众至今无法理解这种自废武功的行为——虽然打着“三位一体”的名义,也多多少少继承了一些改革元素。

当年,瑞安农村合作协会曾在上级党委政府尚未明确表态,当地部分领导态度暧昧、甚至一些人冷嘲热讽的艰难条件下成功组建和运行,有效团结了各种力量,平衡了相关利益诉求,受到基层和农民欢迎,恰恰证明了自身结构和功能设计的可行性。在官方和高层正式认可前,首先已经得到了学界、媒体和社会的公允评价,能够在体制内外沟通共识。其原创性和生命力在此,是与一些“官样文章”、“走过场”甚至借机渔利的做法不可同日而语的。相信这也是当年浙江省委予以高度重视的关键原因所在。

三位一体合作经济联合组织的曲折反复,很大程度上是上级各部门不同利益取向、相互博弈的反映,是涉农体制机制深层症结的生动写照。这恰恰说明“三位一体”抓到了三农问题的要害,抓到了统筹城乡的枢纽。只有迎难而上才能解决问题,从而完整继承和坚决落实习近平总书记主政浙江时期的改革精髓。正如习近平同志所指出的:“改革不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸”。“改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中得以深化。”

4 雏形已具

深层问题的根源及其彻底解决,其实主要不在县乡这些层次。有关方面忽冷忽热,当其大干快上之时,又缺乏真心理解和耐心投入,更缺乏相应的领导人才。2014年3月,瑞安市委市政府《关于全面深化农村合作“三位一体”建设的若干意见》(瑞委发〔2014〕10号)作出的表述“健全农村合作经济组织联合会发展,继续探索推行农村合作协会模式”,就反映出改革先行区在各种力量博弈中的进退维谷。2015年6月,瑞安市委市政府《关于加快构建“三位一体”农民合作经济组织体系的实施意见》(瑞委发〔2015〕30号)提出积极推动供销社有机融入农合联、加快服务功能向“三位一体”融入,尚待加强落实。

按其章程,瑞安农合联是由农民合作经济组织等农业生产经营主体和各类为农服务组织共同组成的,具有生产、供销、信用“三位一体”服务功能的农民合作经济组织联合组织。本会为非营利性的群众团体,具有独立法人资格。农合联接受党和政府的领导,坚持“农有、农治、农享”,是党和政府服务农民的桥梁与纽带。

瑞安农合联设有理事会、监事会、常务理事会、执行委员会。理事会共37人,常务理事会共15人,农民代表占多数,以体现农民为主体,保证“农有、农治、农享”。监事会共11人,主要突出职能部门的监管作用。农合联现有农民专业合作社会员321家,此外还有金融机构、农业龙头企业、家庭农场等多种类型的会员。在10个涉农乡镇普遍成立基层农合联。围绕18.8万亩农业特色产业基地,重点牵头组建蔬菜、粮食、铁皮石斛、林果等四大产业联盟,联结农民合作社及联合社1263家、农户8.6万户。167家合作社培育成“三位一体”示范性农民专业合作经济组织。部分农户年收入稳超30万元。

瑞安以推进农业供给侧结构性改革为引领,采取“政府投资、农合联运作”和“合作社投资+政府补助”及“供销网点改造+功能提升”等多种模式,先后打造马屿、上望、飞云、塘下、高楼、平阳坑等六大综合型“为农服务中心”。在为农服务中心内设立农资超市、庄稼医院、农信担保联系点、培训教室等,为农合联会员、合作社社员和广大农户提供生产技术、信用、供销等系列服务,打造综合性社会化服务平台。

瑞安早在2006年就以农村合作协会名义为广大农户及会员单位申请获得了集体商标。2011年又新增集体商标2枚。 2016年之后,农合联大力推动“瑞安农产”成为全省首个农产品区域公用品牌。出台了《“瑞安农产”品牌建设实施方案》,建立品牌发展、保护和营销的有效机制;定期主办或组织参加农产品展销会;设立专项宣传资金;开展线上线下推广活动;打造“瑞安农产”系列实体店。

2006年4月,瑞安市人民政府办公室即以瑞政办〔2006〕96号文转发了瑞安农村合作协会、瑞安农村合作银行关于建立联盟关系并共同成立瑞安农村信用评级委员会的通知。农村信用评级工作十多年来得到坚持。进一步依托合作协会(农合联),开展互助联保等助贷工作,也为银行拓宽了营销网络。2006年以来,瑞安农商行贷款余额增长超6倍,存款余额增长超9倍;支持农户数量实现翻两番;近5年来瑞安农商行市场份额提升近10个百分点,资产质量持续向好。按照类似原理,农业银行瑞安支行也开展了“金融自治合作村”建设。瑞安中小企业互助增信基金投入运行,这是三位一体合作思想延伸到城市工商业的重要进展。

瑞安市马屿镇汇民农村资金互助社2011年3月成立,目前是温州地区唯一一家中国银监会审批、具有金融牌照的农村资金互助社,也是浙江省规模最大的农村资金互助社。同样位于马屿镇的瑞安市兴民农村保险互助社是全国首家体现“三位一体”内涵的保险互助组织,也是温州地区第一家民营保险法人机构,2015年10月正式开业,是中国保监会核准的第一家农村保险互助社,也是目前唯一的一家。还依托农民专业合作社成立资金互助会,如瑞安市融达农业专业合作社资金互助会,2013年9月成立,注册地址也在马屿镇。在同一乡镇,集中如此之多的新型合作金融机构,是全国罕见的。马屿镇是瑞安2006年三位一体改革最早选定的试点乡镇。

在瑞安,由于习近平总书记三位一体合作经济思想已经落地生根,深得人心,十多年来,基层合作事业骨干任凭风吹雨打,仍然有所坚持;来自社会各界的志愿者,不离不弃。位处国家金融改革和农村改革双重实验区,尤其在信用合作(新型合作金融如资金互助、保险互助及“银行+合作社”模式)上有长足探索,一定程度上弥补了“三位一体”长期存在的信用短板。除了农口部门,金融部门不能置身事外,否则“三位一体”,就是无源之水。过去正规金融机构包括信用社,从农村不断收缩;借助于“三位一体”的农村合作体系特别是信用体系再造,有助于其重新回归本源。事实上,瑞安农村合作银行曾经发挥的作用,绝对不比供销社、农业局小。最近几年,地方政府的资源注入力度较前有所加强,在联合组织的实际业务上,也有不少进展,“三位一体”雏形已具,不失其样本意义。最重要者,是在瑞安已经树立了高高飘扬的鲜明旗帜,超越了旧有的利益格局和思维定势,其改革杠杆效应,在全省全国持续发酵。

二. 正本清源、重构合作:关于三位一体合作经济联合组织的研究结论和政策建议

“三位一体”是合作制的创新与发展,不涉及所有制的任何改变。三类合作组织的一体化,不是财产充公或合并,而是交易上的合作和联合。三位一体不是三“社”一体,不是“归大堆”,不会走到“一大二公”、“一平二调”的老路上去。但也不能是现有真真假假的农民专业合作社、供销社、信用社简单的、形式上的松散联合,那就毫无意义。

合作制的发展既需要正本清源,也需要与时俱进。在苏联模式、欧美模式、东亚模式之间,需要深入探索合作经济的中国模式,兼取专业合作社与综合农协之长,兼容集体制的历史遗产和现实环境,预留供销社、信用社和其他涉农部门的改革空间。同时兼有农民专业合作社的联合与整合组织,供销社改革的平台依托和督促机制,农村信用社(合作银行、农商行)股权托管载体和营销网络、客户渠道,农村金融、流通和科技推广体系的资源共享、业务协同,等等多重功能。

1 普遍入会,全面覆盖,公平受惠

农村合作经济需要一个行业性、联合性组织,这是易于理解的。但是不能简单化为稀松平常的“行业协会”,流于松散的联合。恰恰因为农民及其合作经济组织的弱小、分散,联合组织必须达到普遍入会的地步,才能形成整体合力,而政府的优惠和倾斜政策才有普惠和公平。联合组织进而行使行业自律的职能,以及承担政府委托的职能,都部分具有“公权力”的特征,也需要“普遍入会”的代表性基础。

在法律尚未作出“应当加入”明确规定的情况下,可以通过行政法规、地方性法规、部门规章作出补充规定,以及政府引导,造成农民及其合作经济组织“普遍入会”的事实与效果。一些国家和地区的类似组织,是法定的强制加入;也有一些虽无“强制加入”的规定,但是赋予或认可了联合组织在特定区域的唯一性、垄断性或主导性地位,在事实上是普遍入会。[⑤]

另一方面,习近平总书记当年提出农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”。按照原文,这是三种各有渊源的合作功能与形式,不一定就是具体某个现存组织。其中,供销合作不等于供销社,信用合作不等于信用社,“三位一体”与供销社、信用社没有必要联系,完全可以另起炉灶。但是,在现实情境下,当我们讨论到大规模综合性农村合作组织的构造,必然面临一个问题,就是如何对待现有的农民专业合作社(一些地方还有“村经济合作社”),以及供销社、信用社。上述三类“社”的社员群体是交叉、重合的,有共同利益的基础。特别是供销社、信用社原来的社员群体,在农村是广泛覆盖的。真正要做到“三位一体”,三个“社”各自的社员群体必须结为一体。实现“普遍入会”,整体上的共同利益通过三位一体联合组织这一公共平台得到表达和实现。各自的特殊利益仍然可以通过原来的“社”来保存和体现。从而建立一个“联邦式”的组织架构。

又如在瑞安市马屿镇,集中了农民专业合作社及其资金互助会、一家资金互助社、一家保险互助社,以及马屿镇农合联等多家“合作经济组织”。实际上多是为了满足不同条线主管部门、监管机构的要求,各搞了一套班子、机构,增大了管理成本,损害了协同效应。而在马屿镇农合联实现“普遍入会”的前提下,资金互助、保险互助可以是其一个部门,根据业务不同实行分账核算即可。

2 实行议行分立的治理结构

事实反复证明,小规模的、空壳化的合作社或者联合组织无济于事。但是大规模的特别是实体化的联合组织,容易引起的担心,是农民的素质和能力是否足以管理。针对这个问题的解决,在瑞安2006年试点之初,就提出了“议行分立”,这在后来瑞安农合联、温州农合联的章程中得到继承。浙委发〔2015〕17号文也明确规定:县级及县级以上农合联实行“议行分立”。农合联理事会聘任执行委员会领导班子,执行委员会领导班子聘用工作人员。执行委员会人员可参选理事会理事,但人数不超过理事会理事的三分之一。

“议行分立”的另外一个表述是“权能分立”。即农民有“权”,专业人员有“能”。农民主要通过会员(代表)大会、理事会行使权力,日常管理聘任专业人员执行。例如台湾地区各级农会实际由总干事管理,主管机关对于总干事实行资格核准,之后才能被理事会聘任。[⑥]农会除总干事外,其编制员工应具备之资格,也有统一规定和相应的考试。每年最高编制员工员额,以及职等比率,也有明确限制。从而体现了主管机关的影响与控制。

在我国现行体制下,在试点之初,三位一体合作经济联合组织的会长或理事长,由党政领导兼任,便于推动部门协调、塑造组织权威,有其客观的必要。但是行政职能与合作经济职能指向的内容有所重合,两者的运行逻辑还是不同的。特别是现职岗位上的农业农村分管领导,习惯于按照驾轻就熟的行政套路去开展工作,容易造成原有体制机制的自我复制;农合联与原有农业行政管理体制、供销社体制“同构化”了,就失去了意义。现职党政领导的职业生涯通道不在于此,更多情况下是毫不在意这个会长或理事长职务,放任农合联变成某个部门的附属物。而瑞安2006年试点之初,是由挂职的、甚至还不是分管农业的副市长牵头,当时动用的行政资源并不多,反而撬动了新局面,貌似偶然,也有其内在的逻辑和经验可循。

因此我们建议,联合组织的会长或理事长,逐步可由党政系统“退二线”的领导或者退休领导担任,能够带来一定的经验和权威,有助于协调各方面的关系。这在国外,被称为人事“旋转门”机制。至于联合组织的工作人员,应当专业、精干,有职业保障和生涯发展通道,建议仍可使用事业编制或者“社团编制”。事实上只要用人得当,给以应有的资源支持,一个县有三、五个骨干,就可以促成合作经济发展局面的大为改观。

三位一体合作经济联合组织的治理结构,执行委员会建设是日常重点。浙委发〔2015〕17号文提出,“(农合联)执行委员会一般依托同级供销合作社联合社执行管理机构组建,也可依托其他组织组建,还可由理事会直接向社会聘任人员组建”,体现了开放的态度。但在一些地方的实际操作中,农合联执行委员会与供销社领导班子高度重合或完全重合。农合联事实上为供销社所控制,供销社失去改革的压力和动力,“三位一体”也势必被架空。供销社确实有可能在“三位一体”进程中发挥重要作用,但是这种作用和地位不能是事先给定的,而是通过努力得以体现的。

多年来的经验或教训表明,仅靠供销社系统的自身力量,尚不足以建设一个全方位多功能的合作体系。必须有足够的外部压力,有依托平台和督促机制。供销社口口声声为农服务,而农民是长期失语的,那就让“三位一体”合作经济的联合组织来发挥督促作用。在习近平总书记倡导的“三位一体”结构中,既要借重供销社的资源和力量,又要克服供销社的弊端和局限;供销社既是改革的动力,又是改革的对象。这对于供销社既是机遇,也是挑战。

3 实行会员分级、分类,鼓励和扩大会员的经济参与,稳步落实农民主体地位

实施“普遍入会”,也不能过于助长“搭便车”行为。为了鼓励和扩大会员的经济参与,按照会员实际承担的义务和投入的贡献不同,在会员权利上可以有所区分,从而建立一种“会员分级制”。在分级的维度上,可以考虑合作组织的健全性和覆盖面、经济体量和贡献度等。借助“农民合作社规范提升行动”等专项工作,可以筛选出一批示范性的合作社、联合社,赋予其较高等级的表决权。例如瑞安试点之初,建立了核心会员、基本会员、附属会员、联系会员、预备会员这样循序渐进的分级体系。兼顾现状,既团结了大多数,又有明确引领的方向。今后在具体的业务品种或业务领域上,根据会员的参与和贡献,可以建立若干序列的分级体系,主要跟受益权挂钩,有如航空公司、旅行社、超市的金卡、银卡会员或者星级会员之类,这在商业模式上是易于理解的。

实行会员分类,至少分为农户会员、合作社会员、特邀会员三类。这是考虑到涉农企业、涉农银行的存在,是既成事实,把这些农村经济社会生活中的活跃力量排除在外是不可取的,但如果与农户及合作社会员混为一谈,逻辑上不能自洽,更可能挤压农民的利益空间。农民本身也出现分化,务农为主的农民只是一部分。户籍意义或者原农村集体经济组织成员意义上的农民,不少已经把土地流转出去。当然,在农村范围内,即便在农业、农民以外,合作经济也有客观的社会需求、广大的发展空间,可以共享“三位一体”的平台。但一些地方把“三位一体”或农合联,想当然地表述为“农民合作经济组织和各类为农服务组织联合”,在农民合作及其联合组织根基未稳的情况下,高谈什么“和各类为农服务组织联合”,这在理论上是混乱的,利益立场上是可疑的,实践上也造成困扰。现实中各类“为农服务组织”,大都是商业性质组织,农民及其合作组织,与这些商业组织之间首先就是交易关系。如果纳入统一的联合组织,可以通过会员分类,分清主次。例如农商行可以作为特邀会员(日本农协的相应区分是正式会员和准会员)。

实行会员分类,包括在必要时实行分类表决制度,为特定群体的表决权、受益权提供特殊保障。这有助于确保农民及其合作组织在“三位一体”中的主体地位,优先照顾农民、特别是务农农民的服务需求和经济利益。浙委发〔2015〕17号提出了“农合联坚持以农民合作经济组织为主体。各级农合联成员(代表)大会的代表、农合联理事会和监事会的成员应有三分之二以上为农民合作经济组织的代表”。“农合联中涉农企事业单位会员不享有选举权和除监事以外的被选举权”。这些规定是确有必要的,尚待严格落实。

《社会团体登记管理条例》是允许个人会员、单位会员并存的。在现行法律法规框架下,可以按照意思自治的原则,对于社团会员的分级、分类,相应的权利和义务作出自主规定,在章程中加以体现。

会员分级、分类是瑞安2006年三位一体试点之初就已提出的,涉及对中国国情农情的深刻认知,也是鼓励和扩大会员的经济参与,稳步落实农民主体地位的关键所在。

4 双重会籍,联邦式架构

瑞安“三位一体”农村合作协会2006年创建之初,就设计了“双重会籍”以及相应的“联邦式架构”。温州农合联2011年章程和2018年章程,瑞安农合联2012年章程,对此都有所继承,表述为:下级“农合联”的会员,同时也是上级“农合联”的会员;但还没有涉及合作社内部社员自动进入联合组织的安排。

三位一体合作经济联合组织(合作协会),当以合作社为基本会员,同时吸收农户和其他经济主体参加。农户直接成为会员的通道应当保持畅通,有此积极性的农户多是骨干农户或家庭农场,有些已经是合作社成员。可以通过政策引导和章程设计,农户及合作社成员成为合作协会会员,同时授权合作协会对其已经或者即将参加的合作社,进行指导和监督;另一方面,当合作社加入合作协会,合作社成员也同时进入合作协会。这就使得合作协会的法理基础不仅建立在合作社之上,也建立在农户及合作社成员之上。这是一种双重会籍制度。

如果只是合作社加入合作协会,那么合作协会仅仅是一个合作社的行业协会,好比“独联体”或“邦联”,缺乏坚固的合作基础,对于会员合作社充其量是个服务关系,无力对合作社进行指导和监督,施加更大影响。因此在结构设计和组织运作上,需要在合作协会、合作社之间建立一种类似于“联邦”与“州”之间的关系,两者地位高下不等,但是都有来自基层的授权。这在法理上需要上述双重会籍制度作为支持。政府主管部门鞭长莫及的事情,通过合作协会章程及其会员的授权,是可以介入到合作社内部的。双重会籍制度的作用在于既尊重现有利益格局,又建立直接联系农户的通道,不断巩固和扩大合作协会的群众基础,反过来促进农民专业合作社的规范化建设以及供销社、信用社和其他涉农部门的深化改革。

现在一些地方,仅仅试图在农民专业合作社的基础上成立联合组织,如“农民专业合作联合会”或者“农民专业合作社协会”,以此解决合作社的“做大做强”问题,恐怕是缘木求鱼、事与愿违。类似的协会早有很多,如不同部门牵头成立的“农村合作经济组织协会”、“农村合作组织联合会”等等。这些协会(联合会)的共同点是建立在现有的合作社或协会组织法人的基础上,好比是个“独联体”,姑且不论组成联合会的这些“农民专业合作社”是否真正具有合作社性质、是否符合更大多数农民利益,就算作为联合组织成员的这些合作社本身是规范的、甚至是高效的,他们彼此之间的“独联体”是不能发挥多大作用的。好比美国建国之初是一个“邦联”,美利坚合众国的“中央权力”最初来自于各个“州”,其实是州与州的“独联体”,这样的一个美利坚合众国是软弱涣散的,无力对外和对内承担政府责任。很快美国形成“联邦”,“联邦”的权力和“州”一样直接来自于选民。这样联邦在其宪法授权范围内就可以不受州的掣肘。

合作经济的层次,可以因地制宜、因时制宜、因时制宜。在合作社内,可以有不同形式的合作小组;在合作社之间,可以组建联合社,也可组建专门委员会,挂靠合作协会。维持一个正式的合作组织法人,需要运行成本,有时采取非正式组织的形式,挂靠一个正式的合作组织法人,更为简便易行。

5 探索农村信用社(农商行)小额股金托管,促使其回归本源

农村信用社、农村合作银行、农村商业银行的普遍问题是股权结构高度分散,存在不同程度的“所有者缺位”,难以形成有效的法人治理结构,农民主体地位日趋薄弱。目前银监会审批牌照的农村资金互助社规模偏小,数量很少(全国范围内只有四十多家),更没有形成体系,很难发挥农村金融的主干作用。推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社逐步回归本源,为本地“三农”服务,仅仅通过宣传口号或者培植个别“盆景”是难有实际作用的,依靠财政补贴也难以精准发力、很容易落入利益输送的陷阱。真正解决问题,还是要积极面对现实,大胆改革创新,在运行机制特别是股权构造上下功夫。

瑞安“三位一体”农村合作协会的发起动议,最初是在2005年6月瑞安农村合作银行的董事会、股东代表大会上提出。2006年8月,根据瑞安农村合作协会、瑞安农村合作银行的联合请示,瑞安市人民政府(瑞政发[2006]153号文)作出:《关于同意瑞安农村信用社原有社员的股东权益进行集中托管的批复》。瑞安“三位一体”改革创新在十多年前能够率全国之先取得突破,一个关键环节是巧妙解决了农村信用社(农村合作银行)与新型“三位一体”合作经济组织的构造关系。通过小额股金托管,在治理结构上引入了动力机制。通过依托合作协会、合作社开展信用评级、互助联保,打通了业务循环。

这里需要指出的是,同样的道理对于农村商业银行、农村供销社也是适用的。所需托管的限于小额股金即可,主要涉及原有股东(社员)和小农户的股金。也不一定要取得控股地位。能够集中10%、5%的股金,就足以发挥较大的影响作用。至于股金托管的法律基础,如果按照《民法》的委托代理关系,则不够清晰稳固,建议按照《信托法》,由受托人以自己名义办理托管事项。股金托管不以收取报酬、获取盈利为目的,因此属于“非营业信托”,并且只面向特定群体,因此不需要取得银监会审批的金融牌照。也不需要依赖信托公司来办理,有助于降低托管成本。[⑦]

6 政府委托联合组织,承接合作社、资金互助管理职能和涉农公共服务事项

2013年7月,国务院批复同意建立全国农民合作社发展部际联席会议制度,明确了联席会议的主要职能、成员单位、工作规则和工作要求。2017年《农民专业合作社法》修订,在第十一条增加一款规定:“县级以上人民政府应当建立农民专业合作社工作的综合协调机制,统筹指导、协调、推动农民专业合作社的建设和发展。”

关于是否需要明确农民专业合作社的行政主管部门,2006年立法和2017年修法过程中,都有一些争论,实际上主要是农业部与供销总社意见不一。2017年修订后第十一条第二款整体上维持了原来的表述:“县级以上人民政府农业主管部门、其他有关部门和组织应当依据各自职责,对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”。[⑧]这一表述貌似周全,实际难以落到实处,仍然是多头管理或者无人负责。各级供销社长期设有合作经济指导部(处、科),干部配备不足。农业农村部在2018年机构改革后设立了农村合作经济指导司,但真正对口的只有一个“合作经济处”,另外几个处,如“宅基地管理处”、“宅基地利用处”、“社会化服务处”都跟合作经济关系不大。[⑨]农业农村部2019年9月发布第一批全国农业社会化服务典型案例共20个,只有5个属于合作社的名义,可见他们理解的社会化服务也与合作经济关系不大。按照十九大报告提出的“懂农业、爱农村、爱农民”的“三农”工作队伍要求,具体而言就是懂合作经济、爱合作事业、爱农民社员,在干部数量和质量上,都有相当大的差距。

事实上合作社的发展和规范,不仅涉及农业主管部门和供销社系统,在业务职能上,至少还涉及金融、流通、科技等主管部门以及组织部门等。这些部门、单位各有各的“中心工作”,合作社管理工作常被边缘化,相互协调也不顺畅。因此,建议把分散在诸多部门的指导、协调、推动、扶持和服务职能,集中委托给三位一体合作经济联合组织,以此作为综合协调机制。农业主管部门此后不必保留具体行使合作经济指导职能的处室(科室),或者简化相关职能。但对于联合组织本身的行政主管职能,建议放在农业主管部门。从而理顺农民专业合作社、三位一体联合组织(农协、农合联)与农业主管部门之间的关系。这样有助于三位一体联合组织尽快确立组织基础和权威地位,也有助于农业主管部门的职能转变和效率提升。

同样道理,银保监会审批的资金互助社、保险互助社,数量很少,布局极其分散。从日常管理来看,也建议将部分职能委托给当地的三位一体联合组织(农协、农合联)。例如在台湾,当局授权储蓄互助协会来代管储蓄互助社,所有储蓄互助社之经营、辅导、教育训练皆委托储蓄互助协会管理及办理。

正如习近平总书记指出:发展农村新型合作经济是政府转变农业管理职能,有效落实对农业农村的支持保护政策的一种有益尝试。从微观管理走向宏观管理,从直接管理走向间接管理,从管制性管理走向服务性管理,提高服务“三农”的层次和能力,是政府转变农业管理职能的重要内容。农村新型合作经济将服务“三农”的资源整合成一个统分结合、条块交融的农业社会化服务体系,为政府加强“三农”工作提供了一个有力抓手,有利于政府改进对农业的领导管理方式,降低行政成本,提高行政效能,加强和改善对农业的公共服务,提高服务“三农”、建设新农村的能力和水平。[⑩]

2015年9月,浙江省委省政府《关于深化供销合作社和农业生产经营管理体制改革构建“三位一体”农民合作经济组织体系的若干意见》(浙委发〔2015〕17号)提出:“推进涉农部门职能转变及企事业单位改革。坚持政事分开、政企分开、政社分开、事企分开的原则,区分涉农部门的行政管理、公共服务、经营性服务三类职能,并按照先易后难、水到渠成的要求和农合联的承接能力,逐步剥离涉农部门事业单位的经营性服务事项并优先由农合联承担,以委托或购买方式将涉农公共服务事项转由农合联或其他主体承担。当前,要积极创造条件,将涉农部门的配方施肥、农机作业、统防统治、收储加工、产品促销、信用担保等生产经营性服务事项转移到农合联;将农产品展示促销、农业废弃物综合利用、农民技能培训等公共服务事项,以委托或购买方式由农合联或相关社会组织、经济主体承担。推动涉农部门所属或主管的从事涉农经营性服务的国有企业和涉农行业协会、农民合作社联合社等组织走向市场,并引导其加入农合联。”

浙委发〔2015〕17号文所列举的“涉农公共服务事项”,固然有转移、承接的必要,但我们认为最大的当务之急,还是落实2017年《农民专业合作社法》要求的“综合协调机制”,统一归口管理合作社,并由三位一体联合组织代行这一职能。这个问题如不及时解决,势必会在农业局、供销社、农合联之间不断产生无穷无尽的麻烦。

另一方面,合作经济的健康发展,终究还是要解决合作金融的问题。如果出现资金池等可能造成公众风险的隐患,监管更不能缺位。银监会对于没有审批牌照的机构不去管,公安局对于尚未造成治安事件的也不管,地方金融办缺乏相应的法定职权和专业力量。政府没有专责部门去辅导,监管力量也是严重不足和分散,造成事实上的野蛮生长。纵使那些银监会审批的、持有金融牌照的资金互助社,至今缺乏类似联合社、行业协会的自律机制支撑。

将来可以考虑由“三位一体”合作经济联合组织代行资金互助的监管职能,探索更大范围、更深层次的合作与联合;逐步统一标准流程和规则体系;协商建立基层合作和资金互助之上的行业自律机制、限额担保增信机制、品牌连锁机制;进而在基于互助合作的互联网金融和区块链应用上取得新突破。

7 建议制定《农村合作协会条例》

前些年,全国政协多次出现委员提案,呼吁为“三位一体”的农村合作协会专门立法。我们认为可以先行制定行政法规或地方性法规,称为《农村合作协会条例》。作为2017《民法总则》规定的“合作经济组织法人”的单行法,与农民专业合作社并列。要能体现普遍入会、议行分立、会员分级分类、双重会籍、联邦式架构、信用社供销社股金托管、法律授权或行政委托行使管理职能等一系列制度安排。

作为过渡性安排,也可在现行《社会团体登记管理条例》的框架下,作为特殊类别的社会团体出台一个专门办法。按照社会团体的法律框架、合作组织的基本原理以及中国国情,将其构造成一种特殊的社会团体法人,并实行统一登记制度。这种特殊社团法人要比一般的社会团体更紧密,又比合作社稍松散,而且要利于开展经济合作活动,以此促进农民专业合作、供销合作、信用合作的发展、规范与改革。

三位一体合作经济的联合组织,各地称谓不一,有的叫“农村合作协会”、“农村合作经济协会”,有的叫“农村合作经济组织协会”,或者“农村(农民、农业)合作经济组织联合会”。为了简化起见,我们倾向于统一使用“农村合作协会”或“合作协会”。具体理由有五:

一是“农村合作协会”或“合作协会”作为“合作社”的并称,名称简洁有力,既体现合作制的因素,又不局限于现有的合作社(农民专业合作社)。未来可以作为合作经济组织的主流形式之一。这个名称尚未被各地滥用,也是一个优势。

二是便于直接吸收各类经济主体作为会员。而“农村(农民)合作经济组织联合会”,顾名思义,会员当然只能是“合作经济组织”,如果把涉农企业、涉农银行拉进来显得名不正言不顺,逻辑上不能自洽。其实,我国一些农业龙头企业,放在欧美国家,也就是一个普通农场主的体量,国外大农场主也是要参加合作社的。而我国《农民专业合作社法》对于涉农企业参加合作社是限制的。允许这些企业、银行直接加入三位一体合作经济联合组织,是一个解决渠道。

三是便于直接吸收农户、农业农村工作者和支农志愿者成为会员。特别是保障基层农户的直接进入通道,从而获得广大农户会员(社员)的授权,为整合农民专业合作社、供销社、信用社提供法理基础。鉴于上述三类“社”的合作制属性都很微弱,如果联合组织只是建立在三类“社”的基础上,等于建立在沙滩之上,会有缘木求鱼的问题。因此必须重构直达农户的合作基础。

四是很多地方的信用联社已经改制成为“农村合作银行”,与之相应,“农村合作协会”貌似兄弟单位,较易得到金融部门接受和支持。

五是相较于“农业合作协会”、“农民合作协会”等名称,“农村合作协会”更能体现出着眼于农村整个系统联动的内涵。农村中的很多非农业、甚至非农民的合作领域,也可大力发展。

8 加强互联网、大数据、区块链的应用

合作经济的运行,还可以借助信息技术和互联网手段,对于业务流程进行规范和整合。如果基层合作社统一使用某种软件,可以和上级组织、主管部门共用一个数据平台,同时兼顾业务处理职能和监督管理职能。从而实现核算体系统一、费率政策统一、分红模式统一,确保技术先进、操作简捷、运行稳定、安全可靠。在很多农村地区,在相当长时期,资金其实是富余的。因此如果通过这个软件及其背后的网络渠道,把客户资源巩固起来,其意义极大。

进而整合农民户籍、生产、销售、农资供应、储藏、物流、气象服务等数据信息,可以打造农业智能生产、农民信用信息管理、农产品、农资供销电商平台、农产品质量追溯、农业供应链金融体系等全方位为农服务的“三位一体”大数据平台。

互联网的飞速发展有望极大降低合作经济的运行成本、提高推广速度。合作经济的分布式组织网络,基于信任和共识,更与方兴未艾的区块链技术具有天然的耦合性。三位一体合作经济的联合组织及其功能构造,在互联网、大数据、区块链基础上顺畅运行,这样一种包容性设计,是制度意义上、植根中国本土的自主创新,有望开创社会主义市场经济条件下的新型合作化道路。


[①] 陈林,博士,研究员、一级法律顾问、高级会计师。首辅智库学术委员会副主任委员、中国信合联盟首席经济学家。中国国际经济交流中心三位一体合作经济课题组组长。2005年至2009年任浙江省瑞安市副市长、金融工作委员会主任,直接组织领导三位一体合作经济先行试点工作,参加了全省现场会重要讲话材料起草。2010年任中共中央编译局中国现实问题研究中心副主任、首席专家。2015年任贵州六盘水市委“三变”与三位一体合作经济统筹改革顾问组长。多年在金融、国资系统担任处级、局级领导职务。

国务院国资委金融法律人才库首批专家,民政部社区建设顾问团成员,中国经济体制改革研究会理事,中国信合联盟理事,清华大学经济管理学院博士后导师,北京师范大学等校客座教授,安徽农业大学三位一体合作经济研究中心顾问委员会主任。

2006年入选经济观察报“年度转型人物”,2007年入选“十大地方决策新锐人物”,2008年入选“改革开放30年农村人物”,2018年获中国农村发展研究奖。

联系手机: 13701063478; Email: chenlin@tsinghua.org.cn

[②] 习近平:积极探索农村新型合作经济发展新路子——在全省发展农村新型合作经济工作现场会上的讲话,2006年12月19日

[③]嘉兴市六届政协召开第七次常委会议,浙江省政协网,发布日期:2008年04月30日,http://www.zjzx.gov.cn/Item/6544.aspx

市政协常委会议协商讨论城乡统筹发展之路以改革创新为动力 塑“城乡一体化”金名片,嘉兴市政协网站,发布日期:2008-09-16,http://www.jxzx.gov.cn/mtbd/200809/t20080916_22710.html

[④]“要发展农民的横向与纵向联合,把农民的合作组织培育成为农产品流通的主渠道之一,提高其在农产品市场经营中的占有率;要强化农民合作经济组织的农产品销售职能,加强产后服务,把生产职能与流通职能融为一体;要在家庭联产承包责任制的基础上,发展跨乡、县的地区联合,组建大规模的中心合作社或农产品销售集团,提高农产品流通规模效益”。

——《中国农村市场化建设研究》,人民出版社,2001年,第337页

[⑤] 普遍入会,有时是“强制”入会,引起一些担忧。其实大可不必。如有法律明确规定,那当然是“强制”的;但与其说是强制成员加入,到不如说是强制协会必须接纳符合资格的成员,负有普遍服务义务,也便于行使自律功能。这在法理学上的解释是“公法社团”,不同于一般的NGO组织。例如在德国,公法农业协会实行强制入会,其目的在于确保协会能够代表其辖区内所有农业企业和从业人员的利益;而私法农业协会则遵循入会和退会自由原则。因此,私法农业协会(类似我国常见的各种协会、合作社)有灵活简便的一面,但是只能代表和维护自身成员的利益,如果成员的覆盖面和民主参与没有保障,甚至可能演变为有钱有势者的特殊利益集团。

[⑥] 目前,台湾各级农会总干事的候聘资格有积分比序办法,包括学历、年资、实际投入农业相关的经历,举办活动的绩效,还要通过“政府”组织的面试,才具有让理事会聘任的资格。

[⑦] 《信托法》第三条规定:委托人、受托人、受益人(以下统称信托当事人)在中华人民 共和国境内进行民事、营业、公益信托活动,适用本法。

中国银监会发布的《信托公司管理办法》第二条规定:本办法所称信托公司,是指依照《中华人民共和国公司法》和本办法设立的主要经营信托业务的金融机构。本办法所称信托业务,是指信托公司以营业和收取报酬为目的,以受托人身份承诺信托和处理信托事务的经营行为。

[⑧] 2006年《农民专业合作社法》的原有表述是——第九条:县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织,依照本法规定,依据各自职责,对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。

[⑨] 农业农村部发布第一批全国农业社会化服务典型案例,人民网,发布时间:2019-09-11,http://baijiahao.baidu.com/s?id=1644366704798010749&wfr=spider&for=pc

[⑩] 习近平:积极探索农村新型合作经济发展新路子——在全省发展农村新型合作经济工作现场会上的讲话,2006年12月19日